Judicialis Rechtsprechung

Kosten einer fehlgeschlagenen Planung des Entsorgungsträgers dürfen dann in die Kalkulation der Gebühren für die Einrichtung eingestellt werden, wenn Beginn und Abbruch der Planung als sachgerecht zu beurteilen sind (wie Normenkontrollurteil des Senats vom 22.10.1998, ESVGH 49, 98).

2 S 2634/01

In der Normenkontrollsache

wegen Gültigkeit der Abfallwirtschaftssatzung der Stadt Freiburg vom 23.11.1999

hat der 2. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgerichtshof Dr. Semler, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Vogel, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schmitt-Siebert und die Richter am Verwaltungsgerichtshof Ridder und Bader

am 7. Oktober 2002

beschlossen:

Tenor:

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Normenkontrollverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird für das Verfahren auf 4000,-- EUR festgesetzt.

I.

Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Satzung der Antragsgegnerin über die Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen (Abfallwirtschaftssatzung) vom 23.11.1999 - AWiS - und rügt deren Unwirksamkeit infolge einer dieser zugrunde gelegten fehlerhaften Gebührenkalkulation.

Die Antragsgegnerin erhebt nach den hier maßgeblichen §§ 19 ff. zur Deckung ihres Aufwandes für die Entsorgung von Abfällen Benutzungsgebühren nach Maßgabe der §§ 24 ff. der AWiS. Sie betreibt durch einen Eigenbetrieb als Entsorgungsträger die für die Abfallbeseitigung erforderlichen Einrichtungen (dazu § 3 AWiS), zu denen eine Deponie gehört, die auf ihrem Gebiet liegt. Diese wurde auf Grund eines Planfeststellungsbeschlusses vom 03.05.1972 - ergänzt durch Beschluss vom 30.11.1982 - errichtet und ihr auf 6,5 t Gesamtvolumen ausgerichteter Betrieb durch Verfügung des zuständigen Regierungspräsidiums vom 21.5.1995 bis zum Jahr 2005 genehmigt.

Zusammen mit dem angrenzenden Landkreis bildete die Antragsgegnerin einen Abfallentsorgungszweckverband (dazu die Satzung 13.09.1988, ergänzt 1991 und 1994). Durch Vereinbarung vom 16.12.1993 verpflichtete sich die Antragsgegnerin gegenüber dem Landkreis zur Erweiterung der Deponie und der Errichtung einer biologisch-mechanischen Vorbehandlungsanlage (BMA) sowie zum Bereitstellen beider Anlagen bis zum 31.5.2005. Infolge der Veränderungen der Entsorgungsvorgaben wurde die Vereinbarung durch eine weitere vom 18.12.2000 angepasst.

Auf der Grundlage einer ihm unterbreiteten Kalkulation beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin am 23.11.1999 die o.a. Satzung, deren öffentliche Bekanntmachung am 17.12.1999 erfolgte.

Am 6.12.2001 hat der Antragsteller einen Normenkontrollantrag gestellt, mit dem er die Erklärung der Nichtigkeit der genannten AWiS begehrt.

Zur Begründung macht der Antragsteller geltend, dass die Gebührenkalkulation, die dieser Satzung zugrunde liege, in mehrfacher Hinsicht fehlerhaft sei mit der Folge, dass auch die Gebührensätze nicht fehlerfrei festgesetzt worden seien. Wie bereits für die Gebührenkalkulation für den Zeitraum 1997 bis 1999 seien auch für den Kalkulationszeitraum 2000 bis 2002 überhöhte Rückstellungen für Maßnahmen des Grundwasserschutzes einschließlich der Basisabdichtung der Deponie angesetzt. Dieser Ansatz sei weder begründet worden noch könne er nach betriebswirtschaftlichen Gründen als gebührenfähig angesehen werden. Gleiches gelte für die für eine Deponieentgasung gebildete Rückstellung, bei der Kosten bereits verwirklichter Maßnahmen sachwidrig erneut einbezogen und die durch Gaslieferung entstandenen Gewinne nicht gebührenmindernd berücksichtigt worden seien. Obwohl auch laufend bauliche Maßnahmen umgesetzt und daher entsprechende Kosten in der laufenden Gebührenperiode berücksichtigt worden seien, habe die Antragsgegnerin für Sickerwasserbehandlung und Müllabdeckung uneingeschränkt Rückstellungen gebildet. Diese seien in dem der Gebührenkalkulation zugrunde gelegten Wirtschaftsplan auch widersprüchlich dargestellt. Es fehle ein Konzept zur Rückführung der Gebührenüberdeckungen, wie sie in der Vergangenheit in erheblichem Umfang angefallen seien und auch jetzt noch entstünden und deshalb zu einem Absenken der Gebühren hätten führen müssen.

Die in die Gebührenkalkulation eingestellten Sonderabschreibungen für die mittlerweile aufgegebene Planung der Deponieerweiterung und einer biologisch-mechanischen Abfallbehandlungsanlage (BMA) seien unzulässig, da beide Planungen unnötig gewesen seien. Es seien auch Kosten für Ingenieurleistungen eingestellt worden, die nicht allein den aufgegebenen mechanischen Teil der Anlage beträfen und diesem daher auch nicht allein zugeordnet werden dürften. Vergleichbares gelte für die Sach- und Zwischenfinanzierungskosten mit der Folge, dass sich letztlich die in Ansatz gebrachte Gesamtsumme der Sonderabschreibungen in Höhe von DM 8,25 Millionen für den Kalkulationszeitraum 2000 - 2002 daher nicht als abschreibungsfähig erweise.

Die für die Entsorgungskomponente "Flugfähige Stoffe - FLUFF" benötigten Maschinen seien angeschafft worden, bevor der Gemeinderat über deren Notwendigkeit befunden habe. Dieser sei auch von einer falschen Grundlage bei der nachträglichen Beschlussfassung ausgegangen, da ihm eine wesentlich überhöhte Restmüllmenge mitgeteilt worden sei. Denn es habe sich schon im Zeitpunkt der Beschlussfassung abgezeichnet, dass die Abfallmenge sinke und daher die "FLUFF-Komponente" überhaupt nicht erforderlich sei. Schließlich seien auch die Planungskosten einer Deponieerweiterung über das Jahr 2005 hinaus nicht ansatzfähig, da es zu dieser Erweiterung ersichtlich nicht kommen werde.

Der Antragsteller beantragt (sachgerecht),

§ 24 der Satzung der Beklagten über die Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen (Abfallwirtschaftssatzung) vom 23.11.1999 für nichtig zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Normenkontrollantrag des Antragstellers abzulehnen.

Sie vertritt die Ansicht, dass die Gebührenkalkulation keinen Bedenken unterliege. Rückstellungen würden bereits seit 1986 gebildet. Die für den jetzt anstehenden Kalkulationszeitraum zu bildenden Rücklagen hätten ihre Grundlage in einer Fortschreibung des "Rekultivierungs- und Folgekostenplans" v. 9.10.1996, die wegen der besonderen Lage der Deponie und des daher erforderlichen Grundwasserschutzes habe erfolgen müssen. Die Dringlichkeit der dadurch bedingten Maßnahmen hätte in dem vom Antragsteller angesprochenen Zeitpunkt noch nicht in Rede gestanden. Da die für den Gewässerschutz ergriffenen und geplanten Maßnahmen auch geeignet und erforderlich seien, beruhe die Kostenschätzung auf nachvollziehbarer Prognose und sei die Rückstellung daher dem Grunde nach nicht zu beanstanden. Ausgehend vom künftig erforderlichen Gesamtaufwand sei demnach rechnerisch richtig daraus ein künftiger Bedarf von jährlich 9.147.850,-- in Ansatz zu bringen. Auch bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass Maßnahmen, die während des laufenden Betriebs der Deponie erforderlich geworden seien, sowohl aus getätigten Aufwendungen bezahlt als auch erneut in die Rückstellungen eingeflossen seien; letzteren lägen ausschließlich Maßnahmen des investiven Bereichs zugrunde. Dies gelte für die Kosten der Deponieentgasung, so dass eine Doppelbelastung des Gebührenschuldners, wie dies der Antragsteller geltend mache, nicht entstehen könne. Auch seien Gewinne aus dem Verkaufserlös des Deponiegases dem Gebührenhaushalt gutgeschrieben worden. Der vom Antragsteller gerügte Widerspruch im Wirtschaftsplan bestehe nicht, da dort einmal die noch zu erbringenden Rückstellungen insgesamt und demgegenüber die bisher angefallenen Rückstellungen und künftiger Rückstellungsbedarf erfasst seien. Nicht zutreffend sei im Übrigen, dass Gebührenüberschüsse nicht zurückgeführt seien, wie der in der Gebührenkalkulation ausgewiesene "Saldo aus Vorjahr" belege. Auch seien entgegen der Annahme des Antragstellers Planungskosten einer Deponieerweiterung nicht eingestellt. Solche seien lediglich für die biologisch-mechanische Abfallbeseitigungsanlage (BMA) in Ansatz gebracht. Deren Planung beruhe auf einer sachlich begründeten Konzeptionsentscheidung auf der Grundlage gutachterlicher Stellungnahmen des Jahres 1990. Diese Planung sei auch rechtzeitig abgebrochen worden, nachdem sich bis Anfang 1995 Bedenken gegen die Durchführung des Konzepts mit "verhältnismäßigen Mitteln" ergeben hätten. Seit dieser Zeit werde es als Vorbehandlungsmethode über ein "Betreibermodell" weiter verfolgt. Kosten einer Planung für eine Erweiterung der Deponie seien schließlich überhaupt nicht in Ansatz gebracht worden.

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Antragsgegnerin vor. Auf sie und auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

II.

Der Senat entscheidet - ohne dass es der Anhörung der Beteiligten bedarf (so BVerwG, Beschluss vom 2.1.2001 - 4 BN 13.00 -) - ohne mündliche Verhandlung (dazu § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Dem steht vorrangig zu prüfendes Recht (zu Art. 103 Abs. 1 und 19 Abs. 4 GG siehe BVerwG, B. v. 30.07.2001, DÖV 2002, 81) nicht entgegen. Auch die sich aus Art. 6 EMRK ergebende Verfahrensgarantie fordert nicht regelmäßig die Durchführung einer mündlichen Verhandlung. Danach hat jedermann u.a. einen Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise öffentlich gehört wird von einem unparteiischen Gericht, das über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen zu entscheiden hat. Zwar unterfallen der Verfahrensgarantie dem Grunde nach - da "zivilrechtlich" - vermögensrechtliche Ansprüche, auch wenn sie gegen den Staat gerichtet sind und sie im Wege des Verwaltungsstreitverfahrens zu verfolgen sind. Dies gilt allerdings nicht in den Fällen, in denen bestimmte vermögensrechtliche Ansprüche ausschließlich öffentlich-rechtlicher Natur sind und deshalb folglich nicht Art. 6 Abs. 1 EMRK unterliegen. Zu ihnen gehören etwa Bußgeld und Steuerschulden (vgl. dazu das bei Callewaert, EuGRZ 1996, 366, 367 angeführte Urteil des EGMR vom 9.12.1994, Série A Nr. 304 - Schouten u.a./Niederlande - für Streitigkeiten vor den Finanzgerichten). Lässt sich - wie hier - auf Grund einer gefestigten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine verallgemeinerungsfähige und allgemeine Gültigkeit beanspruchende Auslegung einer Konventionsbestimmung feststellen, haben die deutschen (Verwaltungs-) Gerichte dem vorrangig Rechnung zu tragen (so ausdrücklich BVerwG, Beschluss vom 30.7.2001, a.a.O.). Der Senat kann dementsprechend die für Steuerschulden und die für die Entscheidung der Finanzgerichte entwickelten Grundsätze des Gerichtshofs auch in den Verfahren abgabenrechtlicher Normenkontrolle für maßgeblich erachten, zumal hier privatrechtliche Umstände den Anspruch nur mittelbar prägen, der im Übrigen auch nur "mittelbare zivilrechtliche" Auswirkungen hat (vgl. hierzu die Nachweise bei Callewaert, a.a.O., S. 366 in FN 3; Frowein/Peukert, EMRK, 2. A., Art. 6 RdNr. 30 und BVerwG, Beschluss vom 30.7.2001, a.a.O.).

Der Antrag ist zulässig.

Die mit ihm angegriffene Satzung des Antragsgegners über die Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen vom 23.11.1999 - AWiS - ist eine andere im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, über die der Senat im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit zu entscheiden hat (vgl. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO).

Geht die Abgabensatzung nicht von einer Beschränkung auf den Jahreszeitraum aus - dies macht nur die Gebührenfestsetzung auf ihrer Grundlage -, kann der Antragsteller geltend machen, in seinen Rechten in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), wenn er auf der angegriffenen satzungsrechtlichen Grundlage künftig mit einer Heranziehung durch einen Gebührenbescheid zu rechnen hat. Auf eine eventuell eingetretene Bestandskraft eines Gebührenbescheides kommt es daher nicht an. Anderes hat zu gelten, wenn alle Gebührenbescheide, die innerhalb des durch die Satzung vorgegebenen Regelungszeitraums ergehen, in Bestandskraft erwachsen sind. Dann ist die Antragsbefugnis im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht gegeben. Da im vorliegenden Fall der Antragsteller jedenfalls den ihn betreffenden Gebührenbescheid für das Jahr 2000 angefochten hat, und das zwischenzeitlich anhängige Klageverfahren zum Ruhen gebracht ist, besteht auch die geforderte Antragsbefugnis.

Auch ist die als Ausschlussfrist normierte Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO (dazu Kopp/Schenke, VwGO, § 47 RdNr. 83 m.w.N.) gewahrt: Denn seit der Bekanntmachung der Satzung am 17.12.1999 ist im Zeitpunkt der Rechtshängigkeit des Antrags auf Normenkontrolle der Zeitraum von zwei Jahren noch nicht vergangen gewesen.

Der Antrag richtet sich auch zu Recht gegen die Antragsgegnerin, die zwar die abfallrechtliche Aufgabenerfüllung auf einen selbständigen Rechtsträger - eine GmbH - und damit auch weitgehend auf der Grundlage des § 16 KrW-/AbfG-/AbfG übertragen hat, indes nach wie vor materiell-rechtlich der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger ist (vgl. zu der hier gegebenen funktionalen Privatisierung etwa Frenz DÖV 2002, 186, 187 m.w.N.).

Der Antrag ist jedoch nicht begründet.

Der Senat geht, da der Antragsteller ausschließlich die Gebührenkalkulation rügt, davon aus, dass er auch nur die Normen der Satzung der Antragsgegnerin für unwirksam erklärt wissen will, die mit der Gebührenkalkulation in rechtlichem Zusammenhang stehen, und dies hier - auch dies ausgehend vom Vorbringen im Normenkontrollantrag - auch nur in Bezug auf solche, die die Höhe der Gebühr regeln. Für eine weitergehende Prüfung bietet weder der Amtsermittlungsgrundsatz eine Grundlage (vgl. dazu neuerdings BVerwG, Urteil vom 17.4.2002 - 9 CN 1.01 - NVwZ 2002, 1123) noch der Vortrag der Beteiligten oder der Inhalt der vorgelegten Akten. Gegenstand der Normenkontrolle sind daher die §§ 24 ff. der Satzung der Antragsgegnerin über die Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen (Abfallwirtschaftssatzung) vom 23.11.1999 - AWiS -.

Dass die Satzung der Antragsgegnerin aus formellen Gründen unwirksam sein könnte, ist nicht erkennbar und wird auch vom Antragsteller nicht geltend gemacht. Sie entspricht auch materiellem Recht.

Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG können u.a. die Landkreise für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben. Dabei dürfen - so Abs. 2 Satz 1 dieser Bestimmung - die Gebühren höchstens so bemessen werden, dass die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten der Einrichtung gedeckt werden. Dieses gesetzlich geregelte Kostenüberschreitungsverbot wird durch die Regelung in § 8 Abs. 2 des Gesetzes zur Vermeidung und Entsorgung von Abfällen und die Behandlung von Altlasten in Baden-Württemberg - LAbfG - jedenfalls nicht dem Grunde nach (dazu NK-Beschluss des Senats vom 27.2.1996, ESVGH 46, 177 = VBlBW 1996, 382) und auch hinsichtlich der Kosten nur insoweit berührt, als jene - soweit hier maßgeblich - eine Erweiterung des Kostenbegriffs enthält. Ausgehend hiervon ist eine diese "Kosten" umfassende Gebührenkalkulation für die Wirksamkeit einer Festlegung des Gebührensatzes als Voraussetzung für die Wirksamkeit einer Gebührensatzung zu fordern.

Über die Höhe des Gebührensatzes, dessen Festsetzung zum Mindestinhalt einer Abgabensatzung gehört (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG), hat der Gemeinderat als zuständiges Rechtssetzungsorgan (§ 4 GemO) innerhalb der gesetzlichen Schranken nach pflichtgemäßem Ermessen zu beschließen. Voraussetzung für eine sachgerechte Ermessensausübung ist eine Gebührenkalkulation, aus der die kostendeckende Gebührensatzobergrenze hervorgeht, die durch Kalkulation der ansatzfähigen Kosten und deren Aufteilung auf die ermittelten Leistungseinheiten ermittelt wird. Ist dem Rechtssetzungsorgan vor oder bei seiner Beschlussfassung über den Gebührensatz eine solche Kalkulation nicht zur Billigung unterbreitet worden oder ist die unterbreitete Gebührenkalkulation in einem für die Gebührensatzhöhe wesentlichen Punkt mangelhaft, hat dies die Ungültigkeit des Gebührensatzes zur Folge, weil das Rechtssetzungsorgan das ihm bei der Festsetzung der Gebührensätze eingeräumte Ermessen nicht fehlerfrei ausüben konnte (st. Rspr. des Senats, vgl. etwa den Normenkontrollbeschluss vom 27.2.1996, ESVGH 46, 177 = VBlBW 1996, 382 m.w.N.).

An diesem gerichtlichen Prüfungsansatz hält der Senat fest für diejenigen Fälle, in denen - wie hier in § 9 Abs. 2 Satz 1 KAG -kraft Gesetzes ein Kostenüberschreitungsverbot angelegt ist. Mangels der Zulässigkeit einer Gewinnerzielung bei den hier in Rede stehenden Gebühren der Abfallbeseitigung ist die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geforderte Begrenzung der gerichtlichen Kontrolle darauf, ob der "Norminhalt" dem "Gebot unangemessener Gewinnerzielung" zuwiderlaufe (Urteil vom 17.4.2002 - 9 CN 1.01 -), hier nicht maßgeblich. Auch ist der Hinweis des Bundesverwaltungsgerichts im angeführten Urteil auf ein freies, der gerichtlichen Kontrolle nicht unterliegendes kommunalpolitisches Satzungsermessen, das aus Art. 28 Abs. 2 GG folgen soll, allenfalls mit Blick auf die Besonderheiten bei Gebührenkalkulationen zu verstehen, bei denen dem Satzungsgeber bei der Gebührenerhebung auch eine Gewinnerzielung erlaubt ist.

Einen in einem wesentlichen Punkt fehlerhaften Kostenansatz enthält die hier in Rede stehende Gebührenkalkulation entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht. Dies gilt hinsichtlich der Einwendungen des Antragstellers zu der Höhe der Rückstellungen (dazu 1), zur Rückführung der Gebührenüberschüsse (dazu 2) und zu den Sonderabschreibungen für abgebrochene Planungen (dazu 3) und zu den Kostenansätzen für die Vorbehandlung (dazu 4).

(1) Wie § 8 Abs. 2 Nr. 2 b des Gesetzes über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen und die Behandlung von Altlasten in Baden-Württemberg (Landesabfallgesetz - LAbfG) i.d.F. vom 15.10.1996 (GBl. S. 617) bestimmt, richtet sich die Erhebung von Benutzungsgebühren durch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach dem Kommunalabgabengesetz mit der Maßgabe, dass bei der Gebührenbemessung die Zuführung von Rücklagen für die vorhersehbaren späteren Kosten der Nachsorge berücksichtigt werden sollen. Mit dieser Vorgabe wird der Kostenbegriff des § 9 Abs. 2 KAG zwar "modifiziert", jedenfalls mit Blick auf den Werteverzehr und seine periodengerechte Zurechnung zum Kalkulationszeitraum, indes sind diese Kosten betriebsbedingt und fallen - wie hier - auch einrichtungsbezogen zum Teil schon während des noch laufenden Betriebs der Entsorgungseinrichtung an. Da eine Kostenverursachung bereits in der Nutzung der einheitlichen Einrichtung (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 LAbfG) während des laufenden Kalkulationszeitraums zu sehen ist, ist auch eine Leistung gegenüber den betroffenen Gebührenschuldnern vorhanden, ein Widerspruch der materiell-rechtlichen Regelung in § 8 Abs. 2 Nr. 2b LAbfG zum bundesrechtlichen Äquivalenzprinzip also nicht gegeben. Da der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger entsprechende Rücklagen bilden "soll" (dazu die Änderung des Landesabfallgesetzes vom 7.2.1996, GBl. S. 116), ist er zu ihrer Berücksichtigung im Rahmen der Kalkulation auch regelmäßig - ohne Ermessensspielraum - angehalten. Mit dem Hinweis auf vorhersehbare spätere Kosten sind solche gemeint, die der Höhe des sachlichen Aufwands und der zeitlichen Dauer der Nachsorge nach und auf Grund sachgerechter Planung (als Investition) als jetzt schon ansetzbar erkennbar sind. Diese jedenfalls aus der Bezugnahme in § 8 Abs. 2 LAbfG auf betriebswirtschaftliche Grundsätze in § 9 Abs. 2 Satz 1 KAG folgende Voraussetzung sieht der Antragsteller hier deshalb als nicht umgesetzt an, weil für die ab 1996 berechnete Rücklage eine gegenüber der bis 1995 jährlich gebildeten ein erheblicher Mehrbetrag angesetzt und hierfür auch keine Begründung gegeben oder erkennbar sei. Dieser Einwand trifft indes nicht zu.

Rückstellungen sind nach der gesetzlichen Vorgabe auf der Grundlage einer Prognose über den späteren Aufwand für eine erforderliche Nachsorge der Einrichtung zu bilden. Nach der Rechtsprechung des Senats ist bei derartigen Fallgestaltungen der Ansatz künftiger Kosten zu schätzen, mithin der Sache nach ein Bewertungsspielraum eröffnet. Dieser ist regelmäßig erst dann überschritten, wenn die Gemeinde Prognosen und Schätzungen nicht auf sachgerechter Grundlage erarbeitet, namentlich diese Grundlagen nicht in einer der jeweiligen Sachmaterie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise ermittelt (so schon Beschluss vom 12.7.1977 - II 1389/76 - und ständig; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 16.8.1985, KStZ 1986, 72). Diese Grenzen des ihr eröffneten "Spielraums" hat die Antragsgegnerin hier nicht überschritten.

Dass die Bildung von Rückstellungen für Kosten einer Rekultivierung von Deponieflächen dem Grunde nach zulässig ist und solche Rückstellungskosten dem Grunde nach auch in die Gebührenkalkulation einfließen dürfen, wird vom Antragsteller nicht in Abrede gestellt. Die Antragsgegnerin bildet Rückstellungen für die Nachsorge der Deponie nach dem übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten bereits seit längerer Zeit. Erstmals aber mit der Fortschreibung des "Rekultivierungs- und Folgekostenplans" vom 9.10.1996 hat sie dem Umstand Rechnung getragen, dass infolge der besonderen Lage der Deponie Gefahren für die Trinkwasserversorgung entstehen können und dementsprechend Maßnahmen des Grundwasserschutzes zu planen seien. Die dem zugrunde liegende Erkenntnis bildete sich auf der Grundlage sachverständiger Gutachten, deren Ergebnis zeitlich erstmals im genannten Plan berücksichtigt worden sind. Daraus erklärt sich zum einen, dass der vom Antragsteller gerügte "Kostensprung" noch nicht in der Fortschreibung des Plans zum 31.8.1995 sondern erst in dem o.a. Plan berücksichtigt werden konnte, und zum anderen, dass die erhöhte Rücklage erstmals für den folgenden Kalkulationszeitraum ab 1997 als berücksichtigungsfähig anzusehen war.

Dass die Rückstellungen als Ausdruck sachgerechter Prognose auch gebührenfähig sind, rechtfertigt sich aus der Erforderlichkeit der ihnen zugrunde gelegten Maßnahmen zum Grundwasserschutz im Deponiebereich in sachlicher Hinsicht und auch mit Blick auf ihre zeitliche Dauer. Anlass der Überlegungen zu einem besonderen Gewässerschutz bestand erstmals mit der Frage nach der Deponieerweiterung. Sie führten zu einem ersten Gutachten 1994 und weiteren Maßnahmen, die indes eine abschließende Bewertung der Grundwassersituation noch nicht erlaubte. Entsprechend berücksichtigte auch der Rekultivierungs- und Folgekostenplan - Fassung 1995 - zusätzliche Maßnahmen noch nicht. Sie finden sich nach einer abschließenden Bewertung in der Fortschreibung dieses Plans vom 1996. Dass die dabei geplanten Maßnahmen zum Schutz des Grundwassers als technisch angreifbar oder gar unbrauchbar erscheinen könnten, ist nicht erkennbar und wird auch vom Antragsteller nicht geltend gemacht. Dessen Einwand gegen die Höhe der aufzuwendenden Kosten greift jedoch nicht. Diese sind sachgerecht ermittelt. Wie die Antragsgegnerin betont, sind marktübliche Preise zugrunde gelegt worden und das Ergebnis auch sachverständig von einem Dritten überprüft (dazu das Gutachten "Rekultivierung und Nachsorge der Deponie" eines Ingenieurbüros vom November 2001). Ist aber die Schätzung der Kosten hinsichtlich Grund und Höhe nachvollziehbar, so ist eine entsprechende Rückstellung nicht zu beanstanden.

Anhaltspunkte dafür, dass - wie der Antragsteller meint - bereits getätigte Aufwendungen in die Rückstellungen eingeflossen sind, sind nicht vorhanden. Der Antragsteller nimmt insoweit auf den Wirtschaftsplan 1999/2000 Bezug, verkennt indes, dass dieser Einnahmen und Ausgaben des Eigenbetriebs wiedergibt, ohne auf die Gebührenfähigkeit der jeweiligen Kostenposition abzustellen. Laufende Aufwendungen, die schon jetzt der Deponievorsorge und -überwachung dienen, sind in der Gebührenkalkulation unter dem Stichwort "Bezogene Leistungen" erfasst (Drs. G 99203, Anl. 3 S. 22) und finden sich in dem in der Kalkulation ausgewiesenen Rückstellungsbedarf ersichtlich nicht (dazu Anl. 9 zur genannten Drucksache S. 28)

Dies gilt auch für die Ermittlung des Rückstellungsbedarfs bei den vom Antragsteller angesprochenen Teilmaßnahmen der Rekultivierung - Sickerwasserbehandlung und Abdeckung des Abfalls -, deren Kosten seiner Behauptung nach bereits durch Gebühren gedeckt seien mit der Folge, dass durch eine weitere Berücksichtigung der Kosten bei den Rückstellungen der Gebührenzahler doppelt belastet werde. Für einen doppelten Ansatz derselben Kosten bei Rückstellungsbedarf einerseits und laufendem Aufwand andererseits fehlt es auch hier an Anhaltspunkten.

Dies gilt auch für die Rückstellung zu Gunsten der Deponieentgasung, die der Antragsteller für zu hoch hält, da die Errichtung entsprechender Anlagenteile bereits jetzt erfolge und deren Betrieb ohnehin schon jetzt Gewinn abwerfe, der bei der Gebührengestaltung nicht berücksichtigt werde. Für diese Annahme fehlt es indes an konkreten Anhaltspunkten. Die Gebührenkalkulation sieht für die Sickerwassererfassung und -ableitung einen Ansatz von DM 25.053.740 vor (S. 28 a.a.O.). Dieser als Rückstellung bis zum Jahre 2005 anwachsende Betrag rechtfertigt auch im Zusammenhang mit den Ansätzen zu den tatsächlichen Ausgaben in diesem Bereich (dazu die Mittelaufwendungsübersicht des Ingenieurbüros für Abfalltechnik u.a. vom 26.5.2000) und den Erläuterungen der Faktoren für die Kalkulation der Deponiegebühren (S. 11 der Gebührenkalkulation a.a.O.) nicht die vom Antragsteller vorgetragene Meinung, es seien Beträge doppelt berücksichtigt. Dementsprechend ist davon auszugehen, dass zwar die aus deponietechnischen Gründen anfallenden Maßnahmen vor dem Zeitpunkt der Deponiestilllegung finanziert werden müssen, dies aber aus der Rücklagenansammlung erfolgt und sie daher auch ausschließlich als Rückstellungsbedarf behandelt werden.

Entgegen der Annahme des Antragstellers hat die Antragsgegnerin auch berücksichtigt, dass die Deponieentgasung schon jetzt zu Einnahmen führt. Sie hat nachvollziehbar dargelegt, dass diese Einnahmen unter "Umsatzerlöse Dritte" in der Gebührenkalkulation (S. 22) berücksichtigt sind, was durch den Auszug aus der Basisdarstellung zur Gebührenkalkulation (Anlage 29 Position 4203 "Erlöse aus Gasverkauf") belegt wird.

Ungeachtet des Umstandes, dass der die Aufwendungen des Eigenbetriebs für den Schutz des Grundwassers wiedergebende Wirtschaftsplan der Antragsgegnerin nicht Gegenstand der Gebührenkalkulation ist, sind die in ihm für die Rekultivierung der Deponie dargestellten Angaben zur Höhe der Rücklagen nicht - wie der Antragsteller vorbringt - widersprüchlich. Während eine Angabe den Gesamtaufwand bis 2005 abzüglich der bis 31.12.1998 bereits aufgelaufenen Rückstellungen berücksichtigt und deshalb den Rückstellungsbedarf wie in der Gebührenkalkulation selbst ausweist, sind die Angaben für 1998 bis 2000 modifiziert durch den Abzug bereits bis dahin investierter, bzw. bis 2000 noch zu investierender Summen. Damit verbietet sich eine Vergleichbarkeit der Angaben der jeweiligen Summen, und lässt sich aus ihnen eine Widersprüchlichkeit auch nicht herleiten.

Die Rückstellungen sind nach den unterbreiteten Kalkulationsunterlagen lediglich bis zum Jahre 2005 berechnet, diese zeitliche Vorgabe entspricht der Nutzungsdauer der Deponie, die auf Grund der Plangenehmigung des Regierungspräsidiums bis zum 31.5.2005 betrieben werden darf. Für den Gebührenansatz folgt daraus, dass die gleichmäßige Verteilung des Gesamtrückstellungsbedarfs auf die Restlaufzeit aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden ist. Auch der Antragsteller erhebt insoweit keine Rügen. Die entsprechenden Gebührenanteile für die Rücklage dürfen als Sonderrücklage angesammelt werden (vgl. § 20 Abs. 4 Satz 2 GemHVO), wie dies hier auch erfolgt.

(2) Der gegen die Gebührenkalkulation gerichtete Einwand, es fehle an einem Konzept zur Rückführung von erwirtschafteten Überschüssen, ist nicht berechtigt. Insbesondere ist nicht festzustellen, dass diese nicht gebührenmindernd in Ansatz gekommen sind. Denn eine Berücksichtigung des Gebührenüberschusses ist der Gebührenkalkulation hinreichend deutlich zu entnehmen. So weist sie (S. 14) bei der Ermittlung des Gebührenbedarfs einen "Saldo aus Vorjahr" (Aufteilung des Gebührenbedarfs der Gebührenkalkulation, S. 16) und einen "Gebührenüberschuss Vorjahr" (a.a.O. S. 22) aus. Die Antragstellerin weist auch zu Recht darauf hin , dass auch die Gebührenüberschüsse der vorangegangenen Kalkulationszeiträume 1994 bis 1996 und 1997 bis 1999 zurückgeführt wurden mit der Folge, dass sie auch noch nach 1995 zu einer Gebührenabsenkung genutzt wurden.

(3) Nicht berechtigt sind die Bedenken gegen den Ansatz der Abschreibungen für die von der Antragsgegnerin mittlerweile aufgegebene Planung.

Soweit sie der Antragsteller mit Blick auf die Erweiterung der Deponie erhebt, fehlt es an einem Grund für die Bedenken schon deshalb, weil der Gebührenkalkulation für den jetzt in Rede stehenden Zeitraum 2000 bis 2002 ein entsprechender Kostenansatz nicht zu entnehmen ist. Im Übrigen ist der Einwand, es handele sich auch bezüglich der "biologisch-mechanischen Abfallbehandlungsanlage (BMA)" um unnötige Planung mit der Folge, dass entsprechende Planungskosten nicht in Ansatz gebracht werden dürften, nicht berechtigt. Dies gilt für die hierfür aufgewendeten Kosten dem Grunde nach, aber auch für den konkreten Ansatz in der Gebührenkalkulation der Höhe nach.

Wie der Senat im Normenkontrollurteil v. 22.10.1998 ( - 2 S 399/97, ESVGH 49, 98 = VBlBW 1999, 219 m. Anm. Gössl BWGZ 1999, 170) dargelegt hat, sind Kosten einer nicht umgesetzten Planung als dem Grunde nach "gebührenfähig" unter der Voraussetzung bei der Gebührenkalkulation zu berücksichtigen, dass sowohl die ursprüngliche Planung als auch die Entscheidung, sie wieder aufzugeben, sach(ziel)gerecht erfolgt sind.

Derartige Kosten werden zwar gegenwärtig nicht von der gesetzlichen Regelung in § 8 Abs. 2 Nr. 2 a bis d LAbfG erfasst, mit der der Landesgesetzgeber den betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff des KAG zum finanzwirtschaftlichen Aufwandsbegriff hat öffnen wollen (vgl. LT-Drs. 10/1924, S. 44). Sie fallen nicht unter die in dieser Vorschrift ausdrücklich aufgeführten Kosten, die bei der Gebührenbemessung zusätzlich berücksichtigt werden sollen (vgl. aber den Entwurf des Ministeriums für Umwelt und Verkehr vom 16.6.1998 zur Änderung von § 8 Abs. 2 LAbfG, wonach "bei der Gebührenbemessung ferner die in ordnungsgemäßer Wahrnehmung der Aufgabe nach § 15 Abs. 1 KrW-/AbfG entstandenen Aufwendungen für Planung und Entwicklung nicht verwirklichter Vorhaben berücksichtigt werden können"). Von ihrer Ansatzfähigkeit unter bestimmten Voraussetzungen ist aber dennoch auszugehen. Das Gegenteil ergibt sich nicht bereits aus dem Normenkontrollbeschluss des Senats vom 27.2.1996 - 2 S 1407/94 - (VBlBW 1996, 382). In dieser Entscheidung hat der Senat lediglich festgestellt, dass Entwicklungskosten, die in einem Stadium entstehen, in dem nicht einmal absehbar ist, geschweige denn feststeht, ob eine Einrichtung errichtet oder betrieben werden wird, nicht gebührenfähig sind. Im Gegensatz zur Fallkonstellation dieses Beschlusses handelt es sich hier um konkret geplante, zum Teil bereits behördlich genehmigte Abfallentsorgungsanlagen an ganz bestimmten Standorten, deren Realisierung der Antragsgegner definitiv aufgegeben hat.

Die grundsätzliche Ansatzfähigkeit derartiger Kosten beruht auf folgenden Überlegungen: Der Antragsgegner ist als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger verpflichtet, bestimmte, in seinem Gebiet angefallene oder überlassene Abfälle zu entsorgen (§ 15 Abs. 1 KrW-/AbfG). Aus den einschlägigen fachgesetzlichen Bestimmungen folgt zwingend, dass er zur Erfüllung dieser Entsorgungspflicht die hierfür erforderlichen Abfallentsorgungsanlagen nicht nur zu betreiben, sondern auch neue Anlagen zu entwickeln und zu planen hat. Zur Leistungserstellung im Rahmen der öffentlichen Einrichtung im o.g. Sinne gehört mithin nicht nur die aktuelle eigentliche Entsorgungspflicht gegenüber den einzelnen Benutzern. Der Begriff erfasst mehr. Der Antragsgegner hat nicht nur den Betrieb und die Aufrechterhaltung der aktuell vorhandenen technischen Abfallentsorgungsanlagen, sondern auch Entsorgungssicherheit für einen längeren Zeitraum in seinem Gebiet zu gewährleisten (vgl. etwa § 3 Abs. 1 Nr. 5 LAbfG). Hierzu muß er langfristig und unter Berücksichtigung der voraussichtlichen Laufzeit und Kapazität seiner vorhandenen Anlagen neue Anlagen entsprechend den gewandelten technischen Anforderungen planen, mögliche Standorte suchen und festlegen sowie die Planungsunterlagen und Gutachten fertigen, die für die staatliche Genehmigung solcher Anlagen erforderlich sind. Diese kostenverursachenden Maßnahmen im Vorfeld der eigentlichen Errichtung nutzbarer Abfallentsorgungsanlagen werden mithin nach den fachgesetzlichen Bestimmungen des gesamten Abfallrechts vom Begriff der Leistungserstellung erfasst. Führen sie letztlich zur Errichtung einer konkreten Abfallentsorgungsanlage, sind derartige Planungskosten Bestandteil der Herstellungskosten der Anlage und werden gem. § 9 Abs. 3 KAG über angemessene Abschreibungen auf die Gebührenschuldner umgelegt (vgl. zur grundsätzlichen Einstufung von Planungskosten als Teil der Herstellungskosten, Seeger/Gössl, KAG für Bad.-Württ., Kommentar, § 9, Anm. 5 c). Zwischen Planung und Errichtung neuer Abfallentsorgungsanlagen liegt regelmäßig ein erheblicher Zeitraum. Bricht - wie im vorliegenden Fall - der Entsorgungsträger eine begonnene Planung endgültig ab, weil sich die ursprünglichen Rahmenbedingungen seiner Bedarfsplanung im Laufe der Zeit geändert haben und ein Bedarf für die konkrete Anlage nicht mehr besteht, folgt daraus nach Auffassung des Senats nicht zwingend und generell, dass die bisher entstandenen Planungskosten ihre Ansatzfähigkeit verlieren. Das für die gegenteilige Auffassung ins Feld geführte Argument, der Ansatz dieser Kosten scheide bereits deshalb aus, weil eine nutzbare Anlage, die eine konkrete Entsorgungsleistung für die Benutzer und Gebührenschuldner erbringen könnte, nicht errichtet wurde, überzeugt nicht (so aber Grünewald, KStZ 1996, 170 ff.; Gössl, BWGZ 1995, 117). Sie verkennt, dass bei der Beurteilung der Ansatzfähigkeit derartiger Kosten zum einen nicht auf die konkrete Entsorgungsleistung, wie sie dem einzelnen Benutzer gegenüber äußerlich sichtbar in Erscheinung tritt, sondern auf die Leistungserstellung insgesamt abzustellen ist (vgl. zum Unterschied zwischen Leistung und Leistungserstellung, Weyreuther, UPR 1977, 261, 263). Zum anderen entspricht der isolierte Blick auf eine einzelne technische Teilanlage der Abfallentsorgung nicht dem aufgabenbezogenen Verständnis der öffentlichen Einrichtung, das § 9 Abs. 1 S. 2 KAG und insbesondere § 8 Abs. 2 Nr. 1 LAbfG zugrundeliegt. Danach bilden alle Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen einschließlich der stillgelegten Anlagen, solange sie der Nachsorge bedürfen, eine einheitliche Einrichtung des Trägers, bei der Gebühren nach einheitlichen Sätzen erhoben werden, sofern - wie hier - durch Satzung nichts anderes bestimmt ist.

Richtig ist zwar, dass Herstellungskosten und damit auch die hier streitigen Planungskosten einer einzelnen Anlage über die angemessene Abschreibung gem. § 9 Abs. 3 KAG erst dann Eingang in eine Gebührenkalkulation für eine bestimmte Rechnungsperiode finden, wenn die Anlage nutzbar in Betrieb gegangen ist. Sie können demnach grundsätzlich, solange die Realisierung der geplanten Anlage nicht endgültig aufgegeben worden ist, zeitlich nicht vorgezogen werden (vgl. in diesem Sinne zur nicht periodengerechten Zuordnung bestimmter Entwicklungskosten auch VGH Bad.-Württ., NKB vom 27.2.1996, aaO). Hieraus folgt aber nicht, dass tatsächlich angefallene Kosten einer konkreten Planung mit der Entscheidung des Einrichtungsträgers, die Realisierung der Anlage endgültig aufzugeben, ihre Ansatzfähigkeit grundsätzlich einbüßen. Ihre Einstufung als durch die Leistungserstellung im o.g. Sinne bedingte Kosten der gesamten öffentlichen Einrichtung wird dadurch grundsätzlich nicht in Frage gestellt. Stellt sich die Planung als nicht zu beanstandende ordnungsgemäße Erfüllung (vgl. dazu unten 4 b) der Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers dar, für die Zukunft Entsorgungssicherheit in seinem Gebiet zu gewährleisten, bleibt es grundsätzlich dabei, dass derartige Kosten, sozusagen im Planungsstadium steckengebliebene Herstellungskosten bei der Leistungserstellung sind. Die Planung neuer konkreter Abfallentsorgungsanlagen zur Gewährleistung künftiger Entsorgungssicherheit ist mithin eine Leistung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, die dieser zusammen und neben der gegenwärtigen Abfallentsorgung nach den maßgeblichen fachgesetzlichen Regelungen des gesamten Abfallrechts zu erbringen hat.

Es trifft nicht zu, dass die Planung konkreter, letztlich aber nicht verwirklichter Anlagen und die dadurch verursachten Kosten den für eine Gebührenerhebung erforderlichen sachlichen Bezug zur Leistungserstellung vermissen lassen und bereits deshalb generell nicht gebührenfähig sind (so aber Grünewald, aaO). Die zur Gewährleistung von Entsorgungssicherheit unerlässlichen Planungen neuer Abfallentsorgungsanlagen stellen sich nach den fachgesetzlichen Regelungen vielmehr als untrennbarer Bestandteil der gegenüber Benutzern und Gebührenschuldnern zu erbringenden Leistungserstellung dar. Mit der Planung neuer Anlagen zur Gewährleistung von Entsorgungssicherheit erbringt der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nicht der Allgemeinheit, sondern den Abfallerzeugern und Abfallbesitzern als individualisierbare Benutzergruppe die ihm nach dem Fachrecht obliegende Leistung (so auch Dittmann, NWVBl. 1997, 413, 421). Diese durch die Leistungserstellung bedingten Kosten den Benutzern der öffentlichen Einrichtung aufzuerlegen und sie nicht - zu Lasten der Allgemeinheit - aus allgemeinen Steuermitteln zu finanzieren, entspricht demnach dem Wesen der Benutzungsgebühr als Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer besonderen staatlichen Leistung.

Ist demnach von der grundsätzlichen Gebührenfähigkeit der hier streitigen Planungskosten nicht verwirklichter Anlagen auszugehen, unterliegt ihre Ansatzfähigkeit im Einzelfall dennoch bestimmten Grenzen und Einschränkungen. Es ist anerkannt, dass für die Leistungserstellung notwendige Kosten nicht angenommen werden können, wenn die Entscheidung des Entsorgungsträgers für die Planung einer bestimmten Abfallentsorgungsanlage auf Annahmen und Prognosen, etwa zur Einschätzung des Bedarfs, beruht, die im maßgeblichen Zeitpunkt des Planungsbeginns objektiv unrichtig waren. Dies ist z.B. dann anzunehmen, wenn eine kostenauslösende Planung für eine Abfallentsorgungsanlage begonnen wird, die den Anforderungen etwa an die Umweltverträglichkeit oder dem technischen Standard des einschlägigen Fachgesetzes von Anfang an nicht entspricht und allein aus diesem Grund letztlich nicht realisiert werden kann. Kosten, die auf derartigen, vom Einrichtungsträger zu vertretenden Planungsfehlern beruhen, können den Gebührenschuldnern nicht auferlegt werden (vgl. hierzu Dittmann, NWVBl. 1997, 413 ff. mit zahlr. Nachw. aus Rechtspr. und Literatur).

Von der Gebührenfähigkeit der Kosten letztlich nicht verwirklichter Anlagen ist dagegen auszugehen, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind: Die Entscheidung des Einrichtungsträgers, mit der kostenverursachenden Planung einer bestimmten Anlage zu beginnen, muß auf einer zutreffenden Einschätzung und Berücksichtigung aller maßgebenden Gesichtspunkte beruhen. Hierzu gehört die zutreffende Ermittlung des Bedarfs neuer Entsorgungsanlagen, die Ermittlung der Wirtschaftlichkeit der ins Auge gefassten Maßnahme unter Berücksichtigung etwa in Betracht kommender möglicher Alternativen sowie die zutreffende Erfassung der fachgesetzlichen technischen und rechtlichen Vorgaben. Maßgebend sind hierbei die Verhältnisse des Zeitpunkts, in dem die Entscheidung für die Planung der Maßnahme getroffen wurde. Die nach Abwägung aller maßgebenden Gesichtspunkte getroffene Entscheidung des Einrichtungsträgers für eine bestimmte Abfallentsorgungsanlage unterliegt zwar nur in eingeschränktem Umfang der gerichtlichen Kontrolle, weil sowohl die Beurteilung des voraussichtlichen Bedarfs als auch die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nicht in erster Linie auf objektiv erfassbaren und messbaren Fakten, sondern weitgehend auf Prognosen beruht (vgl. Kuntze/Bronner/Katz, GemO für Bad.-Württ., Stand Dezember 1995, § 77 Rdnr. 47; Lichtenfeld in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, Stand März 1996, § 6 Rdnr. 740). Diese Kontrolle schließt aber die Überprüfung ein, ob der Einrichtungsträger auf Grund einer zutreffenden Ermittlung und Bewertung aller erheblichen Umstände insgesamt zu einer vertretbaren Entscheidung gelangt ist.

Weitere Voraussetzung der Ansatzfähigkeit im Einzelfall ist, dass der Einrichtungsträger die kostenverursachenden Planungen im Zusammenhang mit einer konkreten Anlage rechtzeitig abbricht, wenn sich auf Grund unvorhersehbarer nachträglicher Änderung der maßgeblichen Rahmenbedingungen ein Bedarf für die Anlage nicht mehr bejahen lässt.

Demnach ist von der grundsätzlichen Gebührenfähigkeit der hier streitigen Planungskosten der nicht verwirklichten biologisch-mechanischen Abfallbehandlungsanlage (BMA) auszugehen. Denn die zugrunde liegende Planung entspricht sachgerechter Abwägung mit der Folge, dass die Ansatzfähigkeit der hier in Rede stehenden Kosten der BMA keinen Einschränkungen unterliegt. Es lässt sich auf der Grundlage des dem Gericht eröffneten Prüfungsrahmens nicht feststellen, dass die Entscheidung des Entsorgungsträgers für die Planung dieser Abfallentsorgungsteilanlage auf Annahmen und Prognosen beruhen könnte, die sich im maßgeblichen Zeitpunkt des Planungsbeginns als objektiv unrichtig darstellen, und ferner nicht, dass etwa mit einer kostenauslösenden Planung begonnen worden ist, die den Anforderungen etwa an die Umweltverträglichkeit oder dem technischen Standard des einschlägigen Fachgesetzes von Anfang an nicht entsprochen hat oder sonstige Planungsfehler erkennbar sind. Einen "Grundsatzbeschluss" zur Planung einer biologisch-mechanischen Abfallbehandlungsanlage (BMA) fasste die Antragsgegnerin nach gutachterlicher Stellungnahme über fehlende Deponiekapazitäten und steigende Müllmengen bereits im August 1990. Danach hat sie weitere Gutachten über die Möglichkeit einer Müllverbrennung und die Umsetzung eines ökologischen Abfallwirtschaftskonzept eingeholt, dessen Grundsätze der Gemeinderat am 14.5.1991 beschlossen hat. Weitere Fachgutachten (vgl. die Anlagen 32 ff.) führten schließlich zu der Entscheidung des Gemeinderats vom 22.10.1991, die biologisch-mechanische Abfallbehandlungsanlage zu errichten. Die diese Entscheidung tragenden Gründe waren geprägt von der Erwägung einer möglichst optimalen Deponievolumenschonung, dem Gedanken, dem Umweltschutz Rechnung tragen zu müssen, und unter Wahrung eines angemessen Kosten- und Nutzenverhältnisses zu einer sachgerechten Vorbehandlung des Abfalls zu kommen. Dabei durfte sich die Antragsgegnerin für die von ihr geplante Technik der Abfallbehandlung auf vergleichbare Erfahrungen Dritter und schon erprobte Verfahren berufen. Die Vergabe des Durchführungsauftrags an ein Ingenieurbüro für Abfallentsorgung mit Gemeinderatbeschluss vom 14.12.1993 in der Erwartung, dass Erprobungsversuche Ergebnisse bis Ende 1994 ergäben, beruhte dementsprechend auf einer sachlich begründeten Konzeptentscheidung und war daher vom Prognosespielraum einer Kommune gedeckt. Dass die Planung etwa fachlich nicht zu rechtfertigen gewesen wäre oder ihr Scheitern von vornherein auf der Hand gelegen hätte, ist danach nicht ersichtlich.

Auch die weiter geforderte Voraussetzung für eine Ansatzfähigkeit von Kosten abgebrochener Planung ist erfüllt, denn der Einrichtungsträger hat hier die kostenverursachenden Planungen im Zusammenhang mit der BMA rechtzeitig abgebrochen, nachdem sich auf Grund unvorhersehbarer nachträglicher Änderung der maßgeblichen Rahmenbedingungen ein Bedarf für die Anlage nicht mehr bejahen ließ. Da maßgebliche Ergebnisse des Vorversuchs Ende 1994 auch tatsächlich vorlagen, war der mit Beschluss vom 6.2.1995 erfolgte Abbruch der Planung nicht verzögert. Der Abbruch war auch in der Sache gerechtfertigt, da nicht nur abfalltechnisch sondern auch aus Kostengründen eine Weiterführung in eigener Regie nicht mit verhältnismäßigen Mitteln hätte erfolgen können.

Keinen Bedenken begegnet der Kostenansatz für die BMA-Planung der Höhe nach deshalb, weil - wie der Antragsteller rügt - sie sich auf Grund eines Vergleichs ergeben haben, der uneingeschränkt die mit der Planung verbundenen Ingenieurleistungen abgelten sollte, ohne die die spezifischen BMA-Kosten überschreitenden anderen Kosten auszusondern. Solche Kosten sind zwar durch den umfassenden Auftrag an das Ingenieurbüro angefallen - und betrafen unter anderem auch solche der Planung einer Deponieerweiterung. Diese Kosten sind zusammen mit den für die BMA-Mechanik (Teil A) einerseits und den Honoraren für BMA-Biologie (Teil B) im Vergleich getrennt geregelt. Für Teil B ist eine Honorarzahlung nicht erfolgt. Für den ersten Teil ist der auf der vergleichsweisen Regelung beruhende Kostenansatz in der Gebührenkalkulation nicht zu beanstanden. Seine Zulässigkeit richtet sich nach dem zum Ansatz von Planungskosten Gesagten und ist hier deshalb nicht zu beanstanden, weil sich nicht feststellen lässt, dass ihm eine nach diesen Grundsätzen als fehlerhaft zu beurteilende Planung zugrunde liegt. Insbesondere ist die Forderung des Antragstellers nach einer weiteren "Aussonderung" der nicht die BMA-Mechanik betreffenden Honorarleistungen danach nicht geboten. Dass der Kostenansatz auf der zutreffenden Erfassung der Honorarforderung durch die Antragsgegnerin beruht, ist im Übrigen in einem deshalb erstellten Prüfbericht der Gemeindeprüfanstalt vom 12.3.996 <Anl. 55 (allerdings nur mit den ungeraden Seitenzahlen) festgehalten. Nichts anderes ergibt sich mit Blick auf die vom Antragsteller pauschal gerügten Zwischenfinanzierungskosten.

Gegen die Verteilung der für diese Planungen angefallenen Kosten auf einen Verrechnungszeitraum von acht Jahren bestehen ebenfalls keine rechtlichen Bedenken. Der Antragsgegner war nicht gezwungen, sich bei der Verteilung dieser Kosten nicht verwirklichter Anlagen und Maßnahmen an der mutmaßlichen Nutzungsdauer der jeweiligen Anlage auszurichten, wie dies gem. § 9 Abs. 3 KAG bei den Herstellungs- und Anschaffungskosten tatsächlich errichteter Anlagen zu geschehen hat. Da es mangels Herstellung letztlich nicht zu nutzbaren Abfallentsorgungsanlagen gekommen ist, scheidet eine direkte Anwendung dieser Vorschrift aus. Ausgehend von der o.a. Rechtsprechung des Senats handelt es sich bei den Kosten fehlgeschlagener Planung um nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähige und damit auch gebührenfähige Kosten, deren Aufteilung auf Gebührenbemessungszeiträume den Vorgaben des § 9 Abs. 2 Satz 1 KAG zu entnehmen ist. Solche Kosten können danach in einem mehrjährigen Zeitraum berücksichtigt werden, der jedoch höchstens fünf Jahre umfassen soll. Verbliebe es dabei, wäre diese zeitliche Grenze auch deshalb in Blick zu nehmen, weil Gebührenschuldner der nächsten Kalkulations- oder Rechnungsperiode ansonsten mit "periodenfremden" Kosten belastet wären. Der Senat hat aber wegen des zeitlich gestreckten Vorgangs von (zulässiger) Planung und (zulässigem) Abbruch mit Blick auf das Äquivalenzprinzip und eine "Kontinuität" bei der Gebührenbemessung zu berücksichtigen, dass es hier aus der Natur der Sache geboten ist, die Kosten fehlgeschlagener Planung, die sich über einen längeren Zeitraum angesammelt und keinen Eingang in eine Gebührenkalkulation gefunden haben, auch zeitlich weitergehend umzuverteilen, wobei er (a.a.O.) einen längeren Zeitraum als ein Jahr gefordert hat. Daran ist festzuhalten. Denn durch die Vorgabe, es müsse sich um eine zulässige, mithin um eine vom Sachziel der Einrichtung gerechtfertigte Planung und deren Kosten handeln, werden Gebührenschuldner nicht durch sachzielfremde Kosten belastet. In zeitlicher Sicht sind die Kosten solcher fehlgeschlagener, aber sachlich gerechtfertigter Planungen von ihrer betriebwirtschaftlich zu beurteilenden Bedeutung her erst dann berücksichtigungsfähig, wenn sie von der Einstufung als "Planungskosten", mithin als sog. Vorkosten einer noch zu realisierenden Einrichtung und damit als noch nicht ansatzfähigen Kosten, übergehen in Planungskosten für eine nicht mehr umzusetzende Maßnahme der genannten Art. Erst dann verlieren sie die Eigenschaft, über die Herstellungskosten im Wege der Abschreibung Eingang in die Gebührenkalkulation zu finden. Auch wenn der Gesetzgeber in § 8 Abs. 2 LAbfG die hier in Rede stehenden Kosten und deren Umlegung nicht geregelt hat, hat er zum Ausdruck gebracht, dass betriebsbezogene Aufwendungen - über den Regelungsbereich des § 9 KAG hinaus - berücksichtigt werden dürfen und dies - hier einschlägig - auch ohne Bezug zur Rechnungsperiode. Nach Auffassung des Senats ist daraus - wenn auch eine klarstellende gesetzliche Regelung dienlich wäre - für die Verteilung der in Rede stehenden Kosten ein Ermessen des kommunalen Satzungsgebers anzunehmen, das einerseits dem Umstand Rechnung tragen darf, dass die Kosten über einen längeren Zeitraum angewachsen sind, sie aber als gebührenfähiger Kostenposten im Moment der sachgerechten Entscheidung, die Planung abzubrechen, anfallen, und andererseits zu berücksichtigen hat, dass das Äquivalenzprinzip der unmittelbaren Umsetzung mit der Folge eines hierdurch bedingten unverhältnismäßigen "Gebührensprungs" entgegenstehen kann. Unter diesem Gesichtspunkt ist die "gestreckte Umverteilung", wie sie hier auch in Rede steht, nicht zu beanstanden, zumal sie ersichtlich nicht zu einer "unangemessenen" Gebührenbelastung der Gebührenschuldner führt. Dass die Berechnung der entsprechenden kalkulatorischen Kosten in der Gebührenkalkulation unzutreffend ist, ist nicht geltend gemacht. Nicht erkennbar ist schließlich auch, dass hier Kosten einer fehlgeschlagenen Planung eingestellt sind, die den eigentlichen Schuldnern der Gebühr - jetzt den Hausmüllgebührenschuldnern - ersichtlich nicht zugerechnet werden darf, weil die Planungskapazität weitgehend auf andere Entsorgungsbereiche, wie etwa den Fremdmüll, ausgerichtet gewesen sein könnte (vgl. etwa Dittmann, NWVBl. 1997, 419; Schröder, ZKF 2000, 50, 53).

(4) Schließlich lassen sich auch aus den Einwendungen des Antragsstellers gegen die Kostenansätze der Planung von Maßnahmen zur Ausschleusung der flugfähigen Fraktion im Abfall (FLUFF), die im Lauf des Jahres 2001 aufgegeben worden ist, keine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Gebührenkalkulation (und damit die Höhe des Gebührensatzes) herleiten. Denn zum einen ist ohne rechtliche Auswirkungen, dass - wie vorgetragen ist - für die Maßnahmen erforderliche Maschinen ohne entsprechenden Gemeinderatsbeschluss angeschafft worden seien, und ist ferner fraglich, aber letztlich nicht ausschlaggebend, ob der Gemeinderatsbeschluss vom 27.1.2000 von einer falschen Information über die anfallenden Restmüllmengen ausgegangen und daher auf falscher Grundlage ergangen sein könnte. Die Antragsgegnerin weist zutreffend darauf hin, dass bereits das durch Beschluss des Gemeinderats vom 24.11.1998 verabschiedete Abfallwirtschaftskonzept für die Jahre 1998 bis 2005 an zentraler Stelle als Maßnahme einer aktiven Resourcenschonung die Ausschleusung der genannten Fraktion vorgesehen hat (dazu das Abfallwirtschaftskonzept in Anlage 62, S. 53 ff.). Ein Auftrag der stadteigenen GmbH zur Umsetzung des Konzepts erfolgte durch einen Bewirtschaftungsrahmenvertrag vom 22.12.1999 <Anlage 67>. Richtig ist allerdings, dass eine ausdrückliche Genehmigung für die Abtrennung und den Auftrag an die stadteigene GmbH erst durch Beschluss vom 27.1.2000 erfolgt ist. Der Gemeinderat ging indes, wie die Darstellung der Beschlusslage unter Nr. 1 der Drucksache G 00024 belegt, selbst davon aus, dass es sich um eine "bestätigende" Genehmigung handelte, wie der Hinweis auf die Entscheidungen des Gemeinderats vom 26.11.1996 (G 96190) und vom 24.11.1998 (G 98082) verdeutlicht, mit denen die Abtrennung der energetischen Fraktion (FLUFF) jeweils beschlossen worden ist. Insoweit ist nicht zu beanstanden, wenn die Antragsgegnerin deshalb im Zeitpunkt ihrer Gebührenkalkulation - dem 2.11.1999 - einen entsprechenden Kostenansatz vorgenommen hat. Dass dieser unzutreffend ermittelt sein, namentlich periodenfremde Kosten umfassen könnte, ist nicht ersichtlich. Ob schließlich der Gemeinderat bei der Beschlussfassung vom 27.1.2000 von unzutreffenden Angaben über ermittelte Abfallmengen ausgegangen ist - was der Antragsteller behauptet, die Antragsgegnerin jedoch in Abrede stellt - kann hier dahinstehen. Denn es ist nicht erkennbar und wird auch mit dem Normenkontrollantrag nicht aufgezeigt, dass dieser Umstand sich in der hier maßgeblichen und zeitlich früher erfolgten Gebührenkalkulation seinen Niederschlag gefunden haben könnte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Revision (§ 132 Abs. 1 VwGO) ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.

Ende der Entscheidung