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Die auf der Grundlage des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes ergangene Verordnung des Ministeriums Ländlicher Raum über Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht vom 20. Juli 1998 (GBl. S. 459) widerspricht - auch soweit sie rückwirkend in Kraft tritt - weder Bundes(verfassungs-)recht noch gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben.

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VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Im Namen des Volkes Urteil

2 S 2898/98

In der Normenkontrollsache

wegen

Gültigkeit der Landesverordnung über Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht vom 20.07.1998

hat der 2. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgerichtshof Dr. Semler, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Vogel, die Richterinnen am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schmitt-Siebert und Schraft-Huber und den Richter am Verwaltungsgericht Dr. Haller auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 5. Juli 2001

für Recht erkannt:

Tenor:

Der Antrag der Antragstellerin wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Antragstellerin, ein Schlacht- und Zerlegungsbetrieb, wendet sich gegen die Verordnung des Ministeriums Ländlicher Raum über Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht (Fleischhygiene-Gebührenverordnung) vom 20.7.1998 (GBl. S. 459) - im Folgenden: FlHGebVO -.

Deren mit der Normenkontrolle gerügte Bestimmungen lauten:

§ 1

Schlachttier- und Fleischuntersuchung bei Einhufern und Klauentieren

(1) Unbeschadet der Regelungen in den Absätzen 2 bis 5 und in §§ 5 und 6 werden in Schlachtbetrieben für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung je Tier Gebühren in Höhe der in Anhang A Kapitel I der Richtlinie 85/73/EWG in der jeweils geltenden Fassung enthaltenen Pauschalbeträge erhoben. Dazu sind folgende Umrechnungskurse je ECU zugrunde zu legen: u.a.

ab 1. Januar 1996: 1,90542 DM

Bis zum 30. Juni 1997 wird außerdem für Verwaltungskosten und für die Rückstandsuntersuchungen ein Gebührenanteil erhoben, der nicht unter den in Kapitel I Nr. 1 des Anhangs der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG genannten Beträgen liegen darf.

(2) Bei Einhufern und Schweinen erhöht sich die Gebühr nach Absatz 1 um einen Gebührenanteil nach § 3.

(3) Übersteigt bei bestimmten Schlachtbetrieben aus einem der vom Untersuchungspersonal nicht zu vertretenden, in Kapitel I Nr. 4 Buchst. a des Anhangs A der Richtlinie 85/73/EWG genannten Gründe der jährliche durchschnittliche Zeitaufwand je Tier die in Absatz 1 genannten Zeitwerte und werden durch die Erhebung der Pauschalbeträge die tatsächlichen Kosten in diesen Betrieben nicht gedeckt, können für diese Betriebe die Pauschalbeträge entsprechend der Zeitüberschreitung, jedoch höchstens bis zum Dreieinhalbfachen, angehoben werden. In diesen Fällen werden zunächst vorläufige Gebühren nach dem im Vorjahr angefallenen durchschnittlichen Zeitaufwand je Tier erhoben werden.

§ 3

Trichinenuntersuchung

(1) Erfolgt die Trichinenuntersuchung mittels Verdauungsmethode, ergibt sich der Gebührenanteil, um den die Gebühr für die Schlachttier-und Fleischuntersuchung erhöht wird, aus der Division der Kosten für die Gesamtzahl der im Vorjahr untersuchten Tiere. Dabei ist zwischen Untersuchungen in den Schlachtbetrieben und außerhalb der Schlachtbetriebe zu unterscheiden. Die Kosten eines untersuchten Ansatzes errechnen sich aus den Stundensätzen nach dem einschlägigen Tarifvertrag zuzüglich 50 vom Hundert für Sozialabgaben und Verwaltungskosten. Beim Magnetrührverfahren ist dabei eine Untersuchungszeit von einer Stunde und 30 Minuten, bei der Untersuchung mittels Trichomatik eine Untersuchungszeit von 40 Minuten der Kalkulation zugrunde zu legen.

(2) Erfolgt die Trichinenuntersuchung mittels Quetschmethode, beträgt der Gebührenanteil, um den die Gebühr für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung erhöht wird, 9,41 DM je Untersuchung.

(3) Bei Wildschweinen erhöht sich die Gebühr nach Absatz 1 je Tier um 2,-- DM. Erfolgt auf besonderes Verlangen eine sofortige Untersuchung außerhalb der sonstigen Trichinenuntersuchungen, ergibt sich die Gebühr für Wildschweine aus den Kosten des untersuchten Ansatzes geteilt durch die Zahl der untersuchten Tiere; hinsichtlich der Berechnung der Kosten eines Ansatzes gilt Absatz 1 entsprechend.

§ 4

Planmäßige Rückstandsuntersuchungen

Für die planmäßigen Rückstandsuntersuchungen wird ab 1. Juli 1997 beim Schlachtbetrieb je Tonne Fleisch ein Betrag in Höhe der in Anhang B der Richtlinie 85/73/EWG in der jeweils geltenden Fassung festgelegten Gebühr für lebende Schlachttiere und Fleisch erhoben; bezüglich der Umrechnungskurse gilt § 1 Abs. 1 entsprechend.

§ 5

Untersuchungen aus besonderem Anlass

Für Untersuchungen aus besonderem Anlass werden gesonderte Gebühren erhoben. Sie berechnen sich nach dem durch die Untersuchungen verursachten Zeit- und Sachaufwand unter Berücksichtigung der Löhne und Sozialabgaben der Untersuchungsstelle und der Verwaltungskosten. Werden Untersuchungen durch Dritte durchgeführt, werden die dadurch entstehenden Kosten in die Berechnung der Gebühr einbezogen.

§ 7

Hygieneüberwachung in Zerlegungsbetrieben

(1) Bis zum 30. Juni 1997 werden die Gebühren für die Hygieneüberwachung in Zerlegungsbetrieben nach den tatsächlichen Kosten der Überwachung auf Stundenbasis erhoben, wobei jede angefangene Stunde mit 88,-- DM berechnet wird. Ab dem 1. Juli 1997 werden unbeschadet der Regelungen in den Absätzen 2 und 3 für die Hygieneüberwachung in Zerlegungsbetrieben je Tonne Fleisch, das in einem Zerlegebetrieb angeliefert wird, Gebühren in Höhe des in der Richtlinie 85/73/EWG in der jeweils geltenden Fassung enthaltenen Pauschalbetrags erhoben; § 1 Abs. 1 gilt entsprechend.

§ 9

Einfuhruntersuchung

Für die Einfuhruntersuchung von Fleisch im Sinne der Richtlinie 72/462/EWG, des Kapitels III der Richtlinie 71/118/EWG, des Kapitels III der Richtlinie 92/45/EWG und des Kapitels II der Anlage I der Richtlinie 92/118/EWG wird der in Anhang A Kapitel II der Richtlinie 85/73/EWG in der jeweils geltenden Fassung festgesetzte Mindestpauschalbetrag je Tonne (mit Knochen) erhoben; als Mindestbetrag wird ein Betrag von 80,-- DM je Partie erhoben. Hinsichtlich der Umrechnungskurse gilt § 1 Abs. 1 entsprechend.

§ 10

Inkrafttreten

(1) Diese Verordnung tritt mit Ausnahme von § 1 Abs. 5 und § 9, die am Tage nach der Verkündung dieser Verordnung in Kraft treten, mit Wirkung vom 1. Juli 1995 in Kraft.

Zur Begründung ihres Antrags trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor: Die angegriffene Verordnung sei in dem der Normenkontrolle eröffneten Umfang unwirksam. Eine Kompetenz, abweichend von den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben die in Rede stehenden Gebühren zu erheben, stehe - wenn überhaupt - nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) ausschließlich den "Mitgliedsstaaten", d.h. allein der Bundesrepublik, und nicht etwa einem Bundesland zu. Der Rechtsprechung dieses Gerichtshofs sei auch zu entnehmen, dass wegen der bisher fehlenden Umsetzung der EG-rechtlichen Vorgaben dem Landesgesetzgeber eine Kompetenz nicht zustehen könne, von der Abweichungsbefugnis "flächendeckend" Gebrauch zu machen. Nach der Entscheidung des EuGH vom 8.3.2001 (Kommission / Bundesrepublik Deutschland) stehe nunmehr fest, dass die Richtlinie 96/43/EG nicht rechtzeitig umgesetzt sei. Daraus folge, dass von der dort angesprochenen Abweichungsbefugnis auch auf der Ebene der Länder kein Gebrauch gemacht werden dürfe. Entsprechende Regelungen und daher auch die der FlHGebVO seien dementsprechend unwirksam.

Auch der den EG-Bestimmungen, wie sie in § 24 Abs. 2 FlHG in Bezug genommen sind, zugrunde liegende Zweck, Wettbewerbsverzerrungen zu beseitigen und zu einer Harmonisierung im Bereich der Untersuchungsgebühren zu gelangen, verbiete, es dem Landesgesetzgeber oder kommunalen Behörden zu überlassen, "flächendeckend" von der Festlegung der Pauschgebühr abzuweichen. Unwirksam sei die FlHGebVO auch deshalb, weil die mit ihr angeordnete Rückwirkung gegen das EG-Recht verstoße. Denn mit ihr seien rückwirkend bereits außer Kraft getretene Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts wieder zur Anwendung gebracht worden. Zugleich sei - unabhängig davon - der infolge fehlender rechtzeitiger Umsetzung der maßgeblichen Richtlinie entstandene Vertrauensschutz des Betroffenen darauf, dass lediglich die Pauschgebühr festgesetzt werde, rückwirkend beseitigt worden. Dies sei mit nationalem Verfassungsrecht nicht in Einklang zu bringen. Für die mit dem Normenkontrollverfahren angegriffenen Bestimmungen der FlHGebVO ergebe sich daher bereits dem Grunde nach ihre Unwirksamkeit.

Im Übrigen sei § 1 Abs. 1 FlHGebVO ungültig, denn der dort für die Zeit vom 1.1.96 bis 31.12.96 festgesetzte Umrechnungskurs von 1,90542 DM/ECU widerspreche Art. 5 RL 85/73/EWG i.d.F. des Art. 1 der Richtlinie 93/118/EG v. 22.12.1993 (ABl. Nr. L 340/15 ff.), anzuwenden in der Fassung des Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 96/43/EG v. 26.6.96. Danach hätten die Mitgliedsstaaten für die Jahre 1995 bis 1998 den Durchschnittswert der für die letzten 3 Jahre entsprechend Abs. 1 veröffentlichten Umrechnungskurse zu Grunde zu legen.

§ 1 Abs. 1 Satz 5 FlHGebVO sei nichtig, wenn dort festgelegt werde, dass rückwirkend (für die Zeit vom 1.7.95) bis 30.6.97 erhoben würden (a) Verwaltungskosten und (b) ein besonderer Gebührenanteil für die Rückstandsuntersuchung, der nicht unter den in Kap. I Nr. 1 des Anh. der RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 93/118/EG genannten Beträgen liegen darf. Die damit angeordnete Rückwirkung sei unzulässig, da die RL 93/118/EG nicht mehr in Kraft sei. Der Regelung stehe auch die Rechtskraft des Normenkontrollbeschlusses des Senats v. 24.6.1997 - 2 S 3258/95 - (bestätigt durch BVerwG, B. v. 15.7.1998 - 6 BN 2.98 -) entgegen. Für die Regelung bestehe im Übrigen auch keine Kompetenz des Landesgesetzgebers.

§ 1 Abs. 2 und § 3 FlHGebVO sehe eine besondere Gebühr für die Trichinenschau vor und verstoße damit gegen die (bundesrechtlichen) Vorgaben in § 2 Fleischhygieneverordnung (FlHVO). Die Festsetzung einer gesonderten Gebühr sei außerdem unzulässig, weil die Kosten insoweit mit der gemeinschaftsrechtlich zugelassenen Pauschgebühr bereits erfasst seien.

§ 1 Abs. 3 FlHGebVO, mit dem bei "bestimmten" Betrieben eine Anhebung der Pauschbeträge bis zum 3 1/2-fachen und eine Festsetzung vorläufiger Gebühren nach dem durchschnittlichen Zeitaufwand zugelassen werde, verstoße gegen europarechtlichen Vorgaben in § 24 Abs. 2 des Fleischhygienegesetzes vom 18.12.1992 (BGBl. I S. 2022) - FlHG - und stehe als Regelung einer Rahmengebühr auch im Widerspruch zu dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts v. 29.8.96 (3 C 7.95). Ferner verstoße die Bestimmung gegen die RL 96/43/EG, da sie keinen der dort aufgeführten Tatbestände übernehme, sondern ausschließlich auf die Zeitüberschreitung als gebührenerhöhend abhebe. Die Ermächtigung für diese Regelung in § 2a AGFlHG entspreche nicht den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, da eine Bezugnahme auf die EG-rechtliche Abweichungsregelung in Anl. A Kap I Nr. 4 a Richtlinie 96/43/EG fehle. Eine Gebührenermittlung allein nach Kostendeckungsgrundsätzen führe bei der Regelung in § 1 Abs. 3 auch deshalb zur Nichtigkeit, weil damit der "Harmonisierungsgedanke", wie er dem einschlägigen EG-Recht zugrunde liege, unbeachtet bleibe. § 1 Abs. 3 FlHGebVO entspreche schließlich auch nicht den in der Rechtsprechung des Senats entwickelten Grundsätzen, nach denen nur "einzelfallbezogene" (und nicht betriebstypische) Erschwernisse ausschlaggebend sein dürften.

§ 4 FlHGebVO sei nichtig, da diese Bestimmung für die planmäßige Rückstandsuntersuchung ab 1.7.97, mithin also rückwirkend, eine Gebühr vorsehe. Eine solche Rückwirkung sei jedoch unzulässig.

Die in § 5 FlHGebVO vorgesehene Gebühr für besondere Untersuchungen sei gemeinschaftsrechtlich nicht zulässig und verstoße auch gegen § 24 Abs. 2 FlHG.

Die in § 7 FlHGebVO getroffene Regelung, dass bis 30.6.97 eine Hygieneüberwachungsgebühr auf Stundenbasis nach den tatsächlichen Kosten der Überwachung und ab 1.7.97 je nach Tonne erhoben werde, führe zu einer unzulässigen rückwirkenden Regelung für Zeit vom 1.7.95 bis 30.6.97.

Die in § 9 FlHGebVO geregelte Einfuhruntersuchungsgebühr verstoße gegen die Vorgaben der RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 93/46/EG und damit zugleich auch gegen § 24 Abs. 2 FlHG.

Schließlich verstoße § 10 FlHGebVO mit der darin enthaltenen Bestimmung zum Inkrafttreten der Verordnung zum 1.7.1995 gegen das verfassungsrechtlich maßgebliche Rückwirkungsverbot.

Die Antragstellerin beantragt,

die Landesverordnung des Ministeriums Ländlicher Raum über Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht (Fleischhygiene-Gebührenverordnung) vom 20.7.1998 wird für ungültig erklärt;

1.1 .

soweit in § 1 Abs. 1 folgender Umrechnungskurs je ECU zugrundegelegt wird:

ab 1.1.1996: 1,90542 DM;

1.2.

soweit in § 1 Abs. 1 Unterabs. 3 für den Zeitraum vom 1.7.1995 bis zum 30.6.1997 rückwirkend außerdem für Verwaltungskosten und für die Rückstandsuntersuchung ein Gebührenanteil erhoben wird, der nicht unter den in Kapitel I. Nr. 1 des Anhangs der RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 93/118/EG genannten Beträgen liegen darf;

1.3.

soweit in § 1 Abs. 2 sich bei Einhufern und Schweinen die Gebühr nach Abs. 1 um einen Gebührenanteil nach § 3 erhöht (Trichinenschau);

1.4.

soweit in § 1 Abs. 3 die Möglichkeit vorgesehen ist, für bestimmte Betriebe die Pauschalbeträge entsprechend der Zeitüberschreitung, jedoch höchstens bis zum 3 1/2-fachen anzuheben und in diesen Fällen zunächst vorläufige Gebühren nach dem im Vorjahr angefallenen durchschnittlichen Zeitaufwand je Tier erhoben werden;

1.5.

soweit in § 3 eine gesonderte Gebühr für die Trichinenuntersuchung erhoben wird;

1.6.

soweit nach § 4 für die planmäßigen Rückstandsuntersuchungen ab dem 1.7.1997 bis zum 31.7.1998 rückwirkend beim Schlachtbetrieb je Tonne Fleisch ein Betrag in Höhe der in Anhang B der RL 85/73/EWG in der jeweils geltenden Fassung festgelegten Gebühr für lebende Schlachttiere und Fleisch erhoben wird;

1.7.

soweit in § 5 für Untersuchungen aus besonderem Anlass gesonderte Gebühren erhoben werden;

1.8.

soweit in § 7 Abs. 1 im Zeitraum vom 1.7.1995 bis zum 30.6.1997 rückwirkend Gebühren für die Hygieneüberwachung in Zerlegungsbetrieben nach den tatsächlichen Kosten der Überwachung auf Stundenbasis erhoben werden, wobei jede angefangene Stunde mit 88,-- DM berechnet wird und soweit ab dem 1.7.1997 bis zum 31.7.1998 unbeschadet der Regelungen in den Absätzen 2 und 3 für die Hygieneüberwachung in Zerlegungsbetrieben je Tonne Fleisch, das in einem Zerlegebetrieb angeliefert wird, rückwirkend Gebühren in Höhe des in der RL 85/73/EWG in der jeweils geltenden Fassung enthaltenen Pauschalbetrags erhoben werden;

1.9.

soweit in § 9 für die Einfuhruntersuchung von Fleisch im Sinne der RL 72/462/EWG, des Kapitels III der RL 71/118/EWG, des Kapitels II der RL 92/45/EWG und des Kapitels II der Anlage der RL 92/118/EWG der in Anhang A Kapitel II der RL 85/73/EWG in der jeweils geltenden Fassung festgesetzte Mindestpauschalbetrag je Tonne (mit Knochen) erhoben wird und als Mindestbetrag ein Betrag, der 30 ECU übersteigt, je Partie erhoben wird;

1.10.

soweit nach § 10 Abs. 1 diese Verordnung mit Ausnahme von § 1 Abs. 5 und § 9, die am Tage nach der Verkündung dieser Verordnung in Kraft treten, mit Wirkung vom 1.7.1995 in Kraft tritt.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Er macht im Wesentlichen geltend, dass es der Antragstellerin für die Rüge, eigentlich sei für die in § 1 Abs. 1 FlHGebVO bestimmte Umrechnung des ECU-Betrags in die Landeswährung der Wert von DM 1,90682, mithin also ein höherer als der dort festgelegte Wert, zutreffend, an dem zu fordernden Rechtsschutzinteresse fehle. Abgesehen davon widerspreche die Auffassung der Antragstellerin der Sache nach den Vorgaben der RL 96/43/EG. Mit Blick auf die Regelung in § 1 Abs. 1 Unterabsatz 3 FlHGebVO gehe es nicht um die Frage, ob dem Landesgesetzgeber eine Kompetenz zustehe, eine EG-Richtlinie rückwirkend in Kraft zu setzen, sondern lediglich darum, dass die genannte Gebührenverordnung rückwirkend in Kraft trete. Mit der damit verbundenen rechtlichen Problematik habe sich der Senat bereits im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes auseinandergesetzt. Dass die Gebührenverordnung mit den Vorgaben der RL 93/118/EG materiell-rechtlich übereinstimme, sei unstreitig. Namentlich sei in der Rechtsprechung des Senats (dazu der Normenkontrollbeschluss vom 24.6.1997 - 2 S 3258/95 -) nicht entschieden worden, dass eine die EG-Pauschale übersteigende Untersuchungsgebühr generell unzulässig sei. Mit der FlHGebVO werde lediglich die RL 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG umgesetzt, wie sie für die Zeit bis 30.6.1997 Geltung beanspruche; für eine solche Umsetzung sei aber die Kompetenz des Landesgesetzgebers eröffnet. In der Umsetzung liege auch keine Verletzung des "Rechts" des Einzelnen. Die genannten Richtlinien vermittelten weder Rechte noch schützten sie das Vertrauen, dass ihre Umsetzung nicht erfolge.

Die Regelung über einen Gebührenanteil für die Trichinenuntersuchung in § 1 Abs. 2 und § 3 FlHGebVO begegne keinen der von der Antragstellerin geäußerten Bedenken. § 2 Nr. 1b der Fleischhygieneverordnung (FlHV) umschreibe den Begriff der "amtlichen Untersuchung" als Fleischuntersuchung einschließlich der Untersuchung auf Trichinen. Über Gebühren hierfür verhalte sich die Vorschrift nicht. Namentlich die genannten EG-Richtlinien erfassten nicht die Trichinenschau, wie sich aus der auch nach ihnen zugelassenen Alternative einer Kältebehandlung und dem Umstand ergebe, dass diese Untersuchung durch EG-Recht nicht vorgeschrieben sei. Bestätigt werde dieses Ergebnis auch durch die Protokollerklärung vom 24.1.1989, die weiterhin als Ergänzung zur RL 85/73/EWG heranzuziehen sei.

§ 1 Abs. 3 FlHGebVO enthalte entgegen der Ansicht der Antragstellerin keine "Rahmengebühr", da die dort vorgesehenen Voraussetzungen für eine Erhöhung der Untersuchungsgebühr in Abhängigkeit des Zeitaufwands konkret festgelegt seien. Damit seien die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geforderten "rechtssatzmäßig" festzulegenden Kriterien für eine Erhöhung in Anknüpfung an das EG-Recht bestimmt. Die Anknüpfung an den "Zeitbedarf" entspreche im Übrigen den EG-rechtlichen Vorgaben. Dass die für diese Regelung in § 2a und § 2 b AGFlHG sowie § 8a LGebG maßgebliche Ermächtigung nicht den Anforderungen des Art. 80 GG entspreche, da eine Bezugnahme auf die EG-rechtliche Abweichungsregelung in Anl. A Kap I Nr. 4 a Richtlinie 96/43/EG fehle, sei nicht zutreffend. Abgesehen davon, dass die Ermächtigungsgrundlage für die FlHGebVO Art. 61 der Landesverfassung (LV) sei, sei die Bezugnahme auf EG-Recht in dieser Verordnung ausdrücklich erfolgt. Die Erhebung kostendeckender Gebühren stehe im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht. Die Bezugnahme in RL 85/73/EWG auf die "tatsächlichen Kosten der Untersuchung" verdeutliche, dass der Kostendeckungsgrundsatz maßgeblich sein dürfe. Davon gehe auch die Kommission in ihrer Stellungnahme vom 4.2.1998 aus. Der in der Rechtsprechung des Senats geforderten "Einzelfallbezogenheit" sei durch § 1 Abs. 3 FlHGebVO hinreichend Rechnung getragen.

§ 4 FlHGebVO enthalte entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht etwa ein rückwirkendes Inkraftsetzen der RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 93/118/EG, die seit dem 1.7.1997 durch die Fassung 96/43/EG abgelöst sei.

Vielmehr gehe es lediglich um die rückwirkende "Umsetzung" der Richtlinie, wenn die Rechtsverordnung rückwirkend zum Ablauf der Umsetzungsfrist in Kraft gesetzt werde.

Auch die in § 5 FlHGebVO geregelte Gebühr bei Untersuchungen aus besonderem Anlass stehe mit EG-rechtlichen Vorgaben in Einklang, die eine solche Gebühr nicht regelten und sie daher auch nicht ausschlössen.

Die gerügte Rückwirkung des Inkrafttretens einer Richtlinie liege auch nicht in der Bestimmung des § 7 Abs. 1 FlHGebVO. Ihr liege die Erwägung zugrunde, dass für die Zeit bis 30.6.1997 die Alternative in RL 93/118/EG - Anh. Kapitel I Nr. 2 b (Berechnung nach tatsächlichen Kosten) maßgeblich sein sollte - bis 30.6.1997 deshalb, weil die RL 93/118/EG nur bis zur Umsetzung der RL 96/43/EG (am 1.7.97) Geltung beansprucht habe. Für die Zeit danach richte sich die Gebühr nach RL 96/43/EG - Anh A Kap. I Nr. 2 a. Da die Richtlinie 96/43/EG am 1.7.97 umzusetzen gewesen sei, sei auch die Rückwirkung auf diesen Zeitpunkt nicht zu beanstanden.

Der in § 9 FlHGebVO festgesetzte Mindestbetrag widerspreche gleichfalls nicht den Vorgaben der RL 85/73/EWG und damit auch nicht § 24 Abs. 2 FlHG. Denn diese rechtfertigten ihrem Wortlaut nach bereits eine Abweichung bis zur Höhe der tatsächlichen Kosten (dazu Anhang A Kap. II Nr. 1 der RL i. ihrer Fassung der Richtlinie 96/43/EG v. 26.06.1996, ABl. L 162/1; ber. ABl. 1997 L 8/32). Der Mindestbetrag werde durch § 9 gerade nicht berührt, abgesehen davon lägen die tatsächlichen Kosten darüber.

Die durch § 10 Abs. 1 FlHGebVO angeordnete Rückwirkung des Inkrafttretens zum 1.7.1995 sei aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden. Dies gelte sowohl, wenn man die Rückwirkung nach den innerstaatlichen Grundsätzen zum Vertrauensschutz beurteile, als auch dann, wenn man Gemeinschaftsrecht zu Grunde lege, das einer rückwirkenden Umsetzung von Richtlinien nicht entgegenstehe für den Zeitraum, in dem diese Geltung beansprucht hätten.

Auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und die jeweils beigefügten Anlagen, die dem Senat vorliegen, wird wegen der Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Der Antrag ist statthaft und überwiegend zulässig.

Bei der Verordnung des Ministeriums Ländlicher Raum über Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht (Fleischhygiene-Gebührenverordnung) vom 20.7.1998 (GBl. S. 459) - im Folgenden FlHGebVO - handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsnorm, für deren gerichtliche Prüfung der Verwaltungsrechtsweg eröffnet und die Zuständigkeit des Senats gegeben ist (dazu § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO). Auch die in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO festgesetzte Frist ist eingehalten.

Allerdings fehlt es der Antragstellerin an der erforderlichen Antragsbefugnis, soweit sie die Feststellung der Ungültigkeit von § 1 Abs. 1 Satz 2 dieser Verordnung begehrt. Denn die für die Antragsbefugnis zu fordernde Möglichkeit einer Rechtsverletzung (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) besteht hier nicht. Soweit mit Blick auf diese Bestimmung für 1.1.1996 bis 31.12.1996 ein zu niedriger Umrechnungskurs gerügt wird, ist die Antragstellerin allenfalls begünstigt und die Möglichkeit der Rechtsverletzung nicht erkennbar. Abgesehen davon trifft auch ihre Auffassung, der Umrechnungskurs bedürfe der "Aufteilung" für das in Rede stehende Jahr 1996, in der Sache nicht zu: Nach Art. 7 Abs. 1 der durch die Richtlinie 96/43/EG des Rates v. 26.06.1996 zur Änderung und Kodifizierung der Richtlinie 85/73/EWG zur Sicherstellung der Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen von lebenden Tieren und bestimmten tierischen Erzeugnissen sowie zur Änderung der Richtlinien 90/675/EWG und 91/496/EWG (ABl. Nr. L 162/1; ber. ABl. 1997 Nr. L 8/32) geänderten Richtlinie 85/73/EWG ist bei der Umrechnung der in der Richtlinie vorgesehenen ECU-Beträge in die Landeswährungen der Kurs zugrunde zu legen, der jedes Jahr am ersten Arbeitstag im September im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaft veröffentlicht wird. Nach Abs. 2 Satz 2 dieser Bestimmung ist u.a. für das hier maßgebliche Jahr 1996 festgelegt, dass der Durchschnittswert der letzten drei Jahre zugrunde zu legen ist. Diese Regelung gilt bereits nach ihrem Wortlaut für die dort genannten Jahre - mithin also auch für 1996 - einheitlich, auch wenn die Änderung durch die Richtlinie 96/43/EG v. 26.06.1996 nach ihrem Art. 4 Abs. 1 bis zum 1.7.1996 umzusetzen war.

Im Übrigen ist die Antragstellerin antragsbefugt (vgl. § 47 Abs. 2 VwGO). Sie macht geltend, auf der Grundlage der genannten Gebührenverordnung zu Gebühren herangezogen zu werden und hat entsprechende Gebührenbescheide - unstreitig - bisher mit Rechtsbehelfen angegriffen. Die für die Antragsbefugnis zu fordernde Möglichkeit einer Rechtsverletzung ist daher gegeben (dazu u.a. NKBeschl. des Senats vom 26.6.2000 - 2 S 132/00 -, BWGZ 2000, 852 und VBlBW 2001, 21).

Der Antrag kann jedoch auch insoweit keinen Erfolg haben.

Denn die Ungültigkeit der Verordnung des Ministeriums Ländlicher Raum über Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht (Fleischhygiene-Gebührenverordnung) vom 20.7.1998 (GBl. S. 459) - im Folgenden FlHGebVO - (die Änderung durch die Verordnung des Ministeriums Ländlicher Raum zur Änderung der Fleischhygiene-Gebührenverordnung und der Gebührenverordnung vom 16.12.1998 (GBl. S. 703) steht hier nicht in Rede) in dem der Normenkontrolle hier eröffneten Umfang kann nicht festgestellt werden. Sie ist rechtmäßig, namentlich beruht sie auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage und ist auch mit höherrangigem Recht und den maßgeblichen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts vereinbar.

Die Verordnung beruht auf der landesrechtlichen Ermächtigung des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes v. 12.12.1994 (GBl. S. 653) in der Fassung vom 29.6.1998 (GBl. S. 358) - AGFlHG -, nach dessen § 2a Abs. 7 die kostenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren durch Rechtsverordnung des Ministeriums Ländlicher Raum im Einvernehmen mit dem Finanzministerium bestimmt werden. § 2b Abs. 4 AGFlHG regelt die Höhe der Kosten für die Rückstandsuntersuchungen, die gleichfalls durch Rechtsverordnung des Ministeriums Ländlicher Raum im Einvernehmen mit dem Finanzministerium zu bestimmen sind.

Das genannte Gesetz beruht seinerseits auf der bundesrechtlichen Ermächtigung in § 24 des Fleischhygienegesetzes - FlHG - (bis 31.12.1992 in der Fassung vom 24.2.1987, BGBl. I S. 649; bis 30.6.1996 i.d.F. des Gesetzes zur Änderung veterinärrechtlicher, lebensmittelrechtlicher und tierzuchtrechtlicher Vorschriften vom 18.12.1992, BGBl. I S. 2022; dazu die Bekanntmachung des Gesetzes vom 8.7.1993, BGBl. I S. 1189). Nach § 24 Abs. 1 FlHG werden für die Amtshandlungen nach diesem Gesetz und den zur Durchführung dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften kostendeckende Gebühren und Auslagen erhoben. Die nach Absatz 1 kostenpflichtigen Tatbestände werden durch Landesrecht bestimmt. Die Gebühren sind nach Maßgabe der Richtlinien 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (ABl. EG Nr. L/32 S. 14) zu bemessen (§ 24 Abs. 2 FlHG). Durch das angeführte Änderungsgesetz vom 18.12.1992 ist § 24 Abs. 2 FlHG dahingehend ergänzt worden, dass die Gebühren auch nach den auf Grund dieser Richtlinien erlassenen Rechtsakten der Organe der Europäischen Gemeinschaft zu bemessen sind. Eine materielle inhaltliche Erweiterung ist damit jedoch nicht verbunden (BVerwG, Urteil vom 29.8.1996, BVerwGE 102, 39, 41).

Wie in der Rechtsprechung geklärt ist (dazu BVerwG, Urteil vom 27.4.2000, BVerwGE 111, 143 ff.), überlässt es § 24 Abs. 2 FlHG dem Landesgesetzgeber, das in Bezug genommene Gemeinschaftsrecht in nationales Recht umzusetzen. Dem Landesgesetzgeber obliegt dementsprechend auch die Bestimmung der kostenpflichtigen Tatbestände und - unter Beachtung des genannten Gemeinschaftsrechts - ferner die Festlegung der Gebühren.

Dass nach § 24 Abs. 2 FlHG die Gebühren zu "bemessen" sind, deutet entgegen der Annahme im Normenkontrollantrag nicht auf eine Beschränkung dieser auch die Festlegung des Gebührentatbestand umfassenden Kompetenz hin, wie sich aus dem Zusammenhang der Regelung mit Satz 1 der Bestimmung ergibt (dazu auch BVerwG, Beschluss vom 27.4.2000 - 1 C 12.99 -). Bei dem Erlass entsprechender Regelungen handelt der Landesgesetzgeber kraft eigener Gesetzgebungszuständigkeit (Art. 72 Abs. 1 GG). Er ist dabei nicht gehalten, entsprechende Regelungen durch Gesetz zu treffen (BVerwGE 111, 143, 148 mN.).

Bundesrechtlich ergibt sich eine bindende Vorgabe bei der Festsetzung der Gebühren durch die in § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG angeführten gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen, insbesondere dafür, dass die gemeinschaftsrechtlich vorgesehene Gebühr an die Stelle jeder anderen Abgabe oder Gebühr tritt, die von staatlichen, regionalen oder kommunalen Behörden der Mitgliedstaaten für die Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch erhoben wird (Art. 5 Abs. 1 Entscheidung des Rates v. 15.6.1988 - 88/408/EWG -, ABl. Nr. L 194/24 bzw. Art. 2 Abs. 4 der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG v. 22.12.1993, ABl. Nr. L 340/15 ff.). Durch Rechtssatz (und nicht durch einen den Einzelfall regelnden Verwaltungsakt) ist dabei namentlich die Entscheidung zu treffen, ob die gemeinschaftsrechtlichen "durchschnittlichen Pauschalbeträge" zu erheben sind oder ob und ggf. wie hiervon nach Maßgabe des nach § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG bindenden Gemeinschaftsrechts abgewichen werden soll (BVerwGE 111, 143, 147 m.w.N.).

Dass diese Kompetenz, von den EG-Pauschgebühren abzuweichen, lediglich den "Mitgliedsstaaten" zustehe, mithin dem Landesgesetzgeber die Regelungskompetenz insoweit fehle, trifft entgegen der Annahme des Normenkontrollantrags nicht zu. Weder die mit dem Antrag angeführte Rechtsprechung des EuGH noch das materielle Recht tragen diese Auffassung. § 24 Abs. 2 FlHG enthält schon seinem Wortlaut nach nicht die Entscheidung des Bundesgesetzgebers und damit eine im Sinne des Art. 31 GG für die Länder bindende Vorgabe, lediglich die Pauschgebühr festzusetzen (vgl. auch BVerwGE 111, 143, 147, 148).

Aus Art. 6 der durch die Richtlinie 96/43/EG des Rates v. 26.06.1996 geänderten Richtlinie 85/73/EWG zur Sicherstellung der Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen von lebenden Tieren und bestimmten tierischen Erzeugnissen sowie zur Änderung der Richtlinien 90/675/EWG und 91/496/EWG (ABl. Nr. L 162/1; ber. ABl. 1997 Nr. L 8/32) lässt sich eine Bestimmung über die Kompetenz zur Abweichung von der Pauschgebühr nicht herleiten; denn dort sind zwar Pflichten des Mitgliedsstaates angesprochen, namentlich dessen Mitteilungspflichten gegenüber der Kommission, um die es hier nicht geht. Auch aus den weiteren von § 24 Abs. 2 FlHG in Bezug genommenen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen lässt sich kein Anhalt dafür gewinnen, dass allein Bundesrecht - mithin der Mitgliedstaat - die für die Länder bindenden Vorgaben festzulegen habe. Dies entspricht dem dem EG-Vertrag zugrundeliegenden Verständnis namentlich von Richtlinien, wie sie hier in Rede stehen. Nach Art. 189 EGV (jetzt Art. 249 EG) sind diese Rechtsakte für jeden Mitgliedstaat verbindlich, an den sie gerichtet sind; sie überlassen jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form der Mittel. Dem entspricht auch der gemeinschaftsrechtlich anerkannte Grundsatz, dass die Umsetzung von EG-Richtlinien regelmäßig nicht Sache des Gemeinschaftsrechtsgebers ist (dazu etwa Geiger, EUV/EGV, 3. Aufl., Art. 249 EGV RdNr. 10 m.w.N. aus der Rechtsprechung des EuGH; vgl. auch Grabitz in Grabitz/Hilf, EUV/EGV, Art. 189 RdNr. 159 und das o.a. Urteil des EuGH vom 10.11.1992 "Hansa-Fleisch/Ernst Mundt", a.a.O.).

Entgegen der Ansicht im Normenkontrollantrag ist der neueren Rechtsprechung des EuGH nichts Abweichendes zu entnehmen. Insbesondere aus dem Urteil vom 9.9.1999 ( Rs. C 374/97 Feyrer, Slg. 1999, I-5153 = NVwZ 2000, 182) wird hinreichend deutlich, dass es nach der Rechtsprechung des Gerichts jedem Mitgliedstaat freisteht, die Zuständigkeiten auf innerstaatlicher Ebene zu verteilen und die nicht unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechtsakte mittels Maßnahmen regionaler oder örtlicher Behörden durchzuführen, sofern diese Zuständigkeitsverteilung eine ordnungsgemäße Durchführung der betreffenden Gemeinschaftsrechtsakte ermöglicht. In Anschluss an das o.a. Urteil des EuGH vom 10.11.1992 , a.a.O. wird auch klargestellt, dass es keine der Bestimmungen der Entscheidung 77/408 - und der an ihre Stelle tretenden Bestimmungen (dazu TZ. 36) - den Mitgliedstaaten verbietet, regionalen oder örtlichen Behörden die Befugnis zu übertragen, unter bestimmten Voraussetzungen von den Pauschalbeträgen der Gebühr abzuweichen. Dies umfasst auch die Befugnis zur Erhebung der einschlägigen Gebühren auf den genannten innerstaatlichen Ebenen (a.A. wohl noch BVerwG, Beschluss vom 12.3.1997 - 3 NB 3.94 -).

Dass sich - wie mit dem Normenkontrollantrag weiter geltend gemacht ist - die Beschränkung der Kompetenz auf den Mitgliedstaat zur Abweichung auch aus dem mit den EG-Vorgaben verfolgten Zweck ergäbe, trifft nicht zu.

Der EuGH (Urteil vom 9.9.1999, a.a.O., Tz. 40) hebt in diesem Zusammenhang hervor, dass sich die Zielsetzung des Gemeinschaftsrechts darauf beschränkt, Wettbewerbsverzerrungen im Regelungsbereich zu verhindern, diese Zielsetzung aber nicht darauf ausgerichtet ist, Gebühren in einheitlicher Höhe für das gesamte Gemeinschaftsgebiet festzulegen. Damit scheidet aber die Annahme einer Kompetenzbegrenzung auf der Grundlage der Zweckvorgaben des maßgeblichen EG-Rechts aus.

Nichts anderes lässt sich im Übrigen dem Umstand entnehmen, dass die Bundesrepublik durch das Urteil des EuGH vom 8.3.2001 Rs. C-316/99 wegen nicht ordnungsgemäßer Umsetzung der Richtlinie 85/73/EWG verurteilt worden ist. Ob dies Anl. A Kap I Unterabs. 1 und 2 insgesamt oder lediglich Unterabs.1 betrifft, wofür der Tenor der Entscheidung sprechen könnte, ist hier ohne Belang. Denn die Feststellung nicht ordnungsgemäßer Umsetzung wird gegenüber dem Mitgliedstaat ausgesprochen (dazu Art. 171 EGV und Art. 228 EG) und zwingt diesen, Maßnahmen, die sich aus dem Urteil ergeben, zu ergreifen. Kann die Vertragsverletzung oder die Nichtumsetzung einer Richtlinie einem oder mehreren Ländern zugerechnet werden, wird dennoch das Zwangsgeld nach Art. 228 Abs. 2 EG allein gegen die Bundesrepublik als Gesamtstaat verhängt. Für eine Feststellung zur kompetenzmäßig beschränkten Zuständigkeit für die Befugnis zur Abweichung von den Pauschgebühren ausschließlich hinsichtlich der Mitgliedstaaten lässt sich dementsprechend aus dem Feststellungsurteil des EuGH nichts herzuleiten.

Die Rechtmäßigkeit der FlHGebVO ist auch nicht dadurch berührt, dass sie nach ihrem § 10 rückwirkend zum 1.7.1995 in Kraft tritt. Dies entspricht der landesrechtlichen Ermächtigung in Art. 3 Abs. 1 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes sowie des Landesgebührengesetzes vom 29.6.1998 (GBl. S 358). Danach tritt Art. 1 dieses Gesetzes (und mithin §§ 2a und 2b AGFlHG) mit Wirkung vom 1.1.1991 in Kraft. Ergänzend hierzu bestimmt § 10 Abs. 2 FlHGebVO, dass die Anwendung dieser Verordnung auf vor der Verkündung liegende Tatbestände zu keinen höheren Gebührenfestsetzungen führen darf als eine Festsetzung nach der Verordnung des Ministeriums Ländlicher Raum zur Änderung der Gebührenverordnung vom 10.4.1995 (GBl. S. 351).

Der Anordnung der Rückwirkung stehen die Bedenken, wie sie mit dem Normenkontrollantrag vorgebracht sind, nicht entgegen. Weder ist sie verfassungsrechtlich zu beanstanden, noch widerspricht sie einem gemeinschaftsrechtlich begründeten Rückwirkungsverbot.

Wie das Bundesverwaltungsgericht im o.a. Beschluss vom 27.4.2000 betont, waren die Landesgesetzgeber befugt, die insbesondere wegen der Verflechtung des nationalen Rechts mit dem Gemeinschaftsrecht unklar gewordene Rechtslage einer Bereinigung zu unterziehen. Dies ist hier durch das in Rede stehende Änderungsgesetz zum Ausführungsgesetz vom 29.6.1998 geschehen. Dass dabei ein schützenswertes Vertrauen der Betroffenen durch die in Rede stehenden Regelungen nicht verletzt worden ist, erschließt sich schon daraus, dass den Betroffenen diese "Unklarheiten" nicht verborgen geblieben sein konnten und sie daher eine dem Rechnung tragende Klärung erwarten mussten. Bereits in der Entscheidung des Rates v. 15.6.1988 über die Beträge für die Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren - 88/408/EWG (ABl. Nr. L 194/ 24) - war die in der Richtlinie 85/73/EWG/73/EWG in ihrer Fassung vom 29.1.1985 angelegte Kostendeckung bei der Gebührenerhebung geregelt mit der Folge einer Abweichungsmöglichkeit auch nach oben bis zur Deckung der tatsächlichen Untersuchungskosten. Dass diese - bezogen auf die Bundesrepublik - die Pauschbeträge überschritten, war auch nie zweifelhaft (dazu Art. 2 Abs. 2 Unterabs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG). Mit der Richtlinie 93/118/EG des Rates v. 22.12.1993 zur Änderung der Richtlinie 85/73/EWG über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (ABl. Nr. L 340/15) wurde die Möglichkeit geschaffen, einen höheren Betrag als die Gemeinschaftsgebühr zu erheben, sofern die erhobene Gesamtgebühr die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht überschreitet (Art. 2 Abs. 3 der RL). Ein Vertrauen darauf, dass - wie mit dem Normenkontrollantrag geltend gemacht ist - lediglich die EG-rechtlich festgelegte "Pauschgebühr" oder "Gemeinschaftsgebühr" erhoben würde, konnte daher nicht entstehen und wäre auch nicht schutzwürdig. Dem steht auch die Dauer der angeordneten Rückwirkung nicht entgegen. Aus ihr ein Rückwirkungsverbot herzuleiten, setzte - vergleichbar einem Verwirkungstatbestand - gleichfalls voraus, dass ein Vertrauen des Betroffenen vorhanden und schützenswert wäre. Dies ist indes wie dargelegt nicht der Fall, abgesehen davon, dass von einer überlangen Untätigkeit des Gesetz- und Verordnungsgebers schon in Anbetracht der Gebührenverordnung vom 10.4.1995 (GBl. S. 351) nicht ausgegangen werden kann.

Ob insoweit eine sog. "echte" oder eine sog. "unechte" Rückwirkung vorliegt, kann letztlich offen bleiben, da jedenfalls auch die strengeren Maßstäbe des Bundesverfassungsgerichts für die erstere erfüllt sind (so in der Sache das BVerwG im genannten Beschluss vom 27.4.00; vgl. nur BVerfGE 13, 261, 270). Nichts anderes gilt bezüglich der weitgehend begrifflich neuen Abgrenzung zwischen der Rückbewirkung von Rechtsfolgen und der tatbestandlichen Rückanknüpfung (vgl. etwa BVerfGE 72, 200, 242 ff.) Auch insoweit ist für die aus Rechtsstaatsgründen nur eingeschränkt zulässige Rückbewirkung jedenfalls einer der Ausnahmegründe gegeben: die Klärung der unklar gewordenen Rechtslage durch die angegriffene Rechtsnorm (vgl. auch BVerwGE 45, 142, 173). Da der Landesgesetzgeber und die jeweils zuständigen Behörden seit 1.1.1991 davon ausgingen, von der Abweichungsbefugnis, die wie dargelegt damals bereits nach den maßgeblichen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen bestand, Gebrauch zu machen, ist auch mit der Änderung keine Rückbewirkung von Rechtsfolgen verbunden, die darin gesehen werden könnte, dass die zuständigen Träger von der allein bestehenden Regelung über die Erhebung der Pauschgebühr ausgegangen wären und dies nun nachträglich geändert werden solle. Musste im Übrigen der Betroffene im Zeitpunkt, auf den sich die Rückwirkung bezieht, mit einer entsprechenden Regelung rechnen, so treten auch Vertrauensschutzgesichtspunkte und Rechtssicherheitserwägungen, wie sie der echten Rückwirkung entgegenstehen könnten, zurück (vgl. nur BVerfGE 88, 384, 404).

Auch aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs lässt sich nichts zugunsten eines Vertrauens, lediglich zu den Pauschgebühren herangezogen zu werden, herleiten. Insbesondere in dem mit dem Normenkontrollantrag herangezogenen Urteil des EuGH vom 9.9.1999 wird bezogen auf die ab dem 1.1.1994 maßgebliche Richtlinie 85/43/EWG i.d.F. der RL 93/118/EG, deren Art. 2 Abs. 3 eine Abweichungsbefugnis der Mitgliedstaaten ausdrücklich vorsieht, und die vergleichbare durch Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG bestimmte Rechtslage (dazu EuGH, Urteil vom 10.11.1992, a.a.O.) ein Drittschutz verneint, soweit es um Gebühren im Rahmen des Kostendeckungsprinzips geht. Dies gilt nach den Ausführungen zur ersten Vorlagefrage im Übrigen allgemein für die in der Richtlinie enthaltene Ermächtigung, einen höheren Betrag als die Gemeinschaftsgebühr zu erheben, sofern die erhobene Gesamtgebühr die tatsächlichen Kosten der Untersuchung nicht überschreitet. Dementsprechend kann sich ein Einzelner, wenn der Mitgliedstaat die Richtlinie nicht rechtzeitig umgesetzt hat, nicht der Erhebung höherer Gebühren widersetzen, sofern diese Gebühren die tatsächlich entstandenen Kosten nicht überschreiten. Damit ist die subjektive Rechtsstellung des Betroffenen dahingehend umschrieben, dass eine Befugnis des Betroffenen nicht besteht, sich trotz mangelhafter Umsetzung einer Richtlinie einer Gebührenerhebung zu widersetzen, die über die Erhebung der Gemeinschaftsgebühr hinausgeht, wenn die erhobene Gebühr sich am Kostendeckungsprinzip ausrichtet. Dass ein irgendwie geartetes weitergehendes Vertrauen hätte entstehen können, das sich im Übrigen auch noch als schützenswert erweisen könnte, ist dementsprechend auszuschließen. Einem Vertrauenstatbestand hat im Übrigen der Verordnungsgeber auch durch die Festlegung in § 10 Abs. 2 FlHGebVO Rechnung getragen, dass die Anwendung auf vor der Verkündung liegende Tatbestände zu keinen höheren Gebührenfestsetzungen führen darf als eine Festsetzung nach der Verordnung des Ministeriums Ländlicher Raum zur Änderung der Gebührenverordnung vom 10.4.1995 (GBl. S. 351) sich ergeben hätte. Verfassungsrechtlich ist danach nicht zu beanstanden, dass sich das Landesrecht Rückwirkung beigemessen hat (dazu bereits der Beschluss des Senats vom 17.6.1999 - 2 S 2875/98 -; ferner BVerwG, B. v. 27.4.2000 - 1 C 12.99 - <7>).

Schließlich steht der angeordneten Rückwirkung auch nicht - wie mit dem Normenkontrollantrag vorgetragen ist - die Rechtskraft des Beschlusses des Senats vom 24.6.97 - 2 S 3258/95 - (bestätigt durch BVerwG, B. v. 15.7.1998 - 6 BN 2.98 -) entgegen, mit dem die genannte Verordnung vom 10.4.1995 für unwirksam erklärt worden ist, soweit dort in den Nrn. 80.18 bis 80.18.2.4 eine über die Mindestgebühr hinausgehende Gebühr festgesetzt ist. Ungeachtet der Reichweite der Unwirksamerklärung im Einzelnen ist dem Beschluss ersichtlich nicht zu entnehmen, dass allein zulässig die Erhebung der Pauschgebühr sei. Vielmehr wird ausdrücklich hervorgehoben, dass eine Anhebung der Pauschalbeträge unter bestimmten Voraussetzungen zulässig ist. Ausgehend von Tenor und Entscheidungsgründen des Beschlusses steht rechtskräftig nur fest, dass die Regelungen über die von den Mindestgebühren abweichenden Gebühren auf Grund der in der genannten Verordnung getroffenen Rahmenregelung nicht zulässig sind.

Ein rückwirkendes Inkraftsetzen von Gemeinschaftsrecht ist mit der in Rede stehenden Gebührenverordnung nicht verbunden. Denn deren maßgebliche Bestimmungen regeln eine solche Rückwirkung gerade nicht; vielmehr wird mit ihnen eine mittlerweile außer Kraft gesetzte EG-Rechtsnorm für den Zeitraum umgesetzt, für den sie sich selbst Wirkung beigemessen hat und deshalb auch umzusetzen war oder unmittelbar gegolten hat. Eine solche rückwirkende Umsetzung ist nicht zu beanstanden und entspricht im Übrigen dem Rechtscharakter der Richtlinien, die - unabhängig davon, ob sie unmittelbare Wirkung entfalten - jedenfalls jedem Träger öffentlicher Gewalt in den Mitgliedstaaten die Pflicht auferlegen, zur Umsetzung ihrer Regelungsvorgaben beizutragen (vgl. nur EuGH, Urteil vom 10.4.1984 - Rs. 14/83, Slg. 1984, 1891, 1909; Urteil vom 20.9.1988 - Rs. 31/87, Slg. 1988, 4635, 4662), mithin also auch mit Blick auf ihre zeitliche Geltungsanordnung.

Selbst wenn man mit dem Normenkontrollantrag hier eine Rückwirkung gemeinschaftsrechtlicher Rechtsakte bejahen würde, wäre dies aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden. Zwar wird ein Rückwirkungsverbot als Bestandteil des primärrechtlichen Gemeinschaftsrechts (Rechtsstaatlichkeitsprinzip) verstanden. Es ist aber, wie auch die mit dem Normenkontrollantrag hervorgehobene Entscheidung des EuGH (Urteil vom 8.3.1988, Rs. 80/87, Slg. 1988, 1601) verdeutlicht, nicht vorbehaltlos. So ist anerkannt, dass das Verbot nicht gilt, wenn das angestrebte Ziel die Rückwirkung fordert und dabei das berechtigte Vertrauen des Betroffenen gebührend beachtet wird (vgl. etwa Geiger, a.a.O., Art. 220 RdNr. 30 m.w.N.). In diesem Sinn "stellt" das genannte Urteil vom 8.3.1988 auch "klar", dass verspätete Maßnahmen in vollem Umfang die Rechte der Einzelnen beachten müssen, die in einem Mitgliedstaat mit dem Ablauf der den Mitgliedstaaten für die Anpassung ihrer Vorschriften an die Richtlinie gesetzten Frist entstanden sind. Dass die Zielsetzung, EG-konformes Recht zu schaffen (vgl. auch Art. 10 EGV), aber auch die dem Regelungsbereich zugrundeliegende, Wettbewerbsverzerrungen zu beseitigen, die Rückwirkung rechtfertigen, wäre nur dann in Frage zu stellen, wenn man von der Zulässigkeit der Erhebung ausschließlich der Pauschgebühr ausginge. Dies ist indes - wie dargelegt - nicht der Fall. Dass ein schützenswertes Vertrauen des Betroffenen berührt sein könnte, ist nicht erkennbar. Insoweit ergeben sich gegenüber den Erwägungen zu den verfassungsrechtlich zu prüfenden Voraussetzungen der Rückwirkung keine weitergehenden Anforderungen. Nicht erkennbar ist im Übrigen, dass die rückwirkend bestimmten Gebührenhöhen die Grenze der Kostendeckung nicht beachteten. Dies wird auch mit dem Normenkontrollantrag nicht geltend gemacht.

Den geschilderten Vorgaben entspricht die in Rede stehende FlHGebVO. Der Landesgesetzgeber hat mit der rechtssatzförmig getroffenen Entscheidung festgelegt, dass von den durchschnittlichen Pauschalbeträgen des EG-Rechts abgewichen werden darf und die hierfür geforderten Voraussetzungen bestimmt.

Aus der Regelung in § 2a Abs. 1 AGFlHG ergibt sich, dass der Landesverordnungsgeber von der Abweichungsbefugnis Gebrauch gemacht hat, wenn dort bestimmt ist, dass Gebühren abweichend von den Rechtsakten des Gemeinschaftsrechts erhoben werden, soweit dies zur Deckung der tatsächlichen Kosten erforderlich und ausreichend ist und diese Rechtsakte nicht entgegen stehen. Die in § 2a Abs. 1 Satz 2 AGFlHG getroffenen Feststellungen, die Voraussetzungen für eine Abweichung für die Bundesrepublik Deutschland lägen vor, ist eine vom Gemeinschaftsrecht geforderte Feststellung (dazu bereits die o.a. Entscheidung des Rates 88/43/EWG), deren faktische Grundlage nicht zweifelhaft und mit dem Normenkontrollantrag auch nicht angegriffen ist. Denn es liegt auf der Hand, dass die Höhe von Betriebs- und Lohnkosten im Bundesgebiet nicht mit denen im übrigen Vertragsgebiet übereinstimmt. Dass die Bundesregierung, wie die Protokollerklärung von Agrarrat und EU-Kommission vom 24.01.1989 (BAnz. 901) belegt, der Höhe der Pauschgebühr zugestimmt hat, rechtfertigt eine gegenteilige Annahme ersichtlich nicht, bedenkt man zudem, dass nach der Systematik der Entscheidung 88/43/EWG und der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG (dort Art. 1 Abs. 1) eine Subventionierung bei den Untersuchungsgebühren als unzulässig angesehen wird und sich daher die Festlegung einer Pauschgebühr auch als Bestimmung einer Mindesthöhe für eine Gebührenfestsetzung als sinnvoll darstellt.

Das Gemeinschaftsrecht, auf das die o.a. bundes- und landesrechtlichen Bestimmungen abheben, steht der dem Grunde nach umschriebenen Abweichung von der Pauschgebühr, wie sie in § 2a Abs. 7 AGFlHG und der in Rede stehenden FlHGebVO festgelegt ist, hier nicht entgegen.

Nach Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie des Rates vom 29.01.1985 über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (ABl. Nr. L 32/14) - RL 85/73/EWG - sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass ab 1.1.1986 bei der Schlachtung der in Abs. 2 der Bestimmung genannten Tiere eine Gebühr erhoben wird, um die Kosten zu decken, die durch die Schlachttier- und Fleischuntersuchungen und Hygienekontrollen entstehen. Der Rat legt nach Art. 2 der Richtlinie auf Vorschlag der Kommission vor dem 1.1.1986 die jeweilige pauschale Höhe dieser Gebühr sowie die Einzelheiten und Grundsätze der Durchführung dieser Richtlinie und die Ausnahmen fest. Nach Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie können die Mitgliedstaaten einen höheren Betrag erheben als in Absatz 1 vorgesehen, sofern die erhobene Gesamtgebühr je Mitgliedstaat die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht übersteigt.

Diese an sich bis 1. Januar 1986 umzusetzenden Vorgaben wurden durch die Entscheidung des Rates vom 15.6.1988 - über die Beträge der für die Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren gemäß Richtlinie 85/73/EWG - Entscheidung 88/408/EWG (ABl. Nr. L 194/24) - umgesetzt. In deren Art. 2 Abs. 1 werden durchschnittliche Pauschalbeträge für Fleischuntersuchungen festgesetzt; nach Abs. 2 ist es - bis zu einer in Art. 10 vorgesehenen Überprüfung - den Mitgliedstaaten, in denen Lohnkosten, die Struktur der Betriebe und das Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern von dem Gemeinschaftsdurchschnitt abweichen, gestattet, die Pauschalbeträge auf den Stand der tatsächlichen Untersuchungskosten zu senken bzw. anzuheben, wobei sie von den im Anhang genannten Grundsätzen auszugehen haben. Nach Art. 5 Abs. 1 der Ratsentscheidung treten die Pauschgebühren an die Stelle jeder anderen Abgabe oder Gebühr. Art. 11 der Ratsentscheidung verpflichtete die Mitgliedstaaten, die Vorschriften dieser Entscheidung spätestens am 31.12.1990 zur Anwendung zu bringen. Nach Anhang Nr. 2 kann als Voraussetzung für eine Anhebung der Pauschgebühr etwa erhöhter Untersuchungsaufwand durch besondere Uneinheitlichkeit der Schlachttiere hinsichtlich Alter, Größe, Gewicht und Gesundheitszustand gelten.

Die Protokollerklärung des Agrarrats und der Kommission der Europäischen Gemeinschaft zur Entscheidung 88/408/EWG vom 24.01.1989 (BAnz. 901) hebt u.a. darauf ab, dass die durchschnittlichen Pauschalbeträge unter Zugrundelegung bestimmter durchschnittlicher Untersuchungszeiten berechnet wurden.

Mit Wirkung vom 1.1.1994 ist die Ratsentscheidung 88/408/EWG durch die Richtlinie 93/118/EG (Art. 2), diese wiederum mit Wirkung vom 1.7.1996 durch die Richtlinie 96/43/EG (zu diesen unten) aufgehoben.

Durch die Richtlinie des Rates vom 15.6.1988 mit Hygienevorschriften für Fleisch für den Inlandsmarkt und zur Festlegung der gemäß der Richtlinie 85/73/EWG für die Untersuchung dieses Fleisches zu erhebenden Gebühren (ABl. Nr. L 194/28) - RL 88/409/EWG - wird festgelegt, dass der Betrag der Gebühren nach Art. 2 der Entscheidung 88/408/EWG auch auf nunmehr ebenfalls vorgeschriebene Untersuchungen von im Inland vermarktetem Fleisch anzuwenden ist.

Am 22.12.1993 hat der Rat die Richtlinie 93/118/EG des Rates zur Änderung der Richtlinie 85/73/EWG über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (ABl. Nr. L 340/15) erlassen. Nach deren Art. 1 Nr. 1 erhält die Richtlinie 85/73/EWG nunmehr den Titel "Richtlinie 85/73/EWG des Rates über die Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen von tierischen Erzeugnissen im Sinne von Anhang A der Richtlinie 89/662/EWG und im Sinne der Richtlinie 90/675/EWG".

Gemäß Art. 1 Nr. 1 der geänderten Richtlinie 85/73/EWG tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass für die Kosten, die durch die veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen bei Fleisch im Sinne bestimmter Richtlinien entstehen, einschließlich der Kosten der Kontrollen nach bestimmten Richtlinien, eine Gemeinschaftsgebühr erhoben wird, und dass die Finanzierung bestimmter Kontrollen gesichert wird. Die Gebühren nach Abs. 1 werden nach Art. 1 Abs. 2 in der Weise festgelegt, dass sie die Kosten decken, die die zuständige Behörde in Form von Löhnen und Gehältern, einschließlich Sozialabgaben, Verwaltungskosten, denen noch die Kosten der Fortbildung des Untersuchungspersonals hinzugerechnet werden können, für die Durchführung der Kontrollen im Sinne des Absatzes 1 zu tragen hat. Art. 2 der neugefassten Richtlinie 85/73/EWG regelt nunmehr, dass die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, dass zur Finanzierung der Kontrollen gemäß den in Artikel 1 genannten Richtlinien und nur zu diesem Zweck, Gebühren erhoben werden: für Fleisch ab 1.1.1994 die Gemeinschaftsgebühren gemäß den im Anhang festgelegten Modalitäten. Die Gemeinschaftsgebühren treten dabei an die Stelle jeder anderen Abgabe oder Gebühr für die Untersuchungen und Kontrollen gemäß Artikel 1 (Art. 2 Abs. 4). Die Mitgliedstaaten können einen höheren Betrag als die Gemeinschaftsgebühr erheben, sofern die erhobene Gesamtgebühr die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht überschreitet (Art. 2 Abs. 3).

Im genannten Anhang (ABl. L 340/18) sind in Kapitel I Nr. 1 die Pauschalbeträge für die jeweilige Tierart und ein Gebührenanteil für a. Verwaltungsgebühren, der nicht unter 0,725 ECU/t liegen darf und für die Rückstandsuntersuchung, der nicht weniger als 1,35 ECU/t betragen darf, geregelt. Nach Nr. 4 können die Mitgliedstaaten zur Deckung höherer Kosten a) die unter Nummer 1 und Nummer vorgesehenen Pauschalbeträge für bestimmte Betriebe anheben, b) oder eine spezifische Gebühr erheben, die die tatsächlichen Kosten deckt.

Die Richtlinie 96/43/EG des Rates v. 26.06.1996 zur Änderung und Kodifizierung der Richtlinie 85/73/EWG zur Sicherstellung der Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen von lebenden Tieren und bestimmten tierischen Erzeugnissen sowie zur Änderung der Richtlinien 90/675/EWG und 91/496/EWG (ABl. Nr. L 162/1; ber. ABl. 1997 Nr. L 8/32) zielt u.a. auf eine Harmonisierung der Finanzierungsregelungen im Binnenmarkt ab. In ihrem Anhang wird nach Art. 1 die Richtlinie 85/73/EWG neu gefasst. Nach Art. 4 Abs. 1 setzen die Mitgliedstaaten die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, die erforderlich sind um i) Artikel 7 und Kapitel I Nummer 1 Buchstabe e) des Anhangs A bis zum 1.1.1996 nachzukommen; ii) Kapitel II und Kapitel III Abschnitt II sowie Kapitel II des Anhangs C bis zum 1.7.1997 nachzukommen und iii) den übrigen Änderungen bis zum 1.7.1997 nachzukommen. Die Mitgliedstaaten verfügen über eine zusätzliche Frist bis zum 1.7.1999, um Kapitel III Abschnitt 1 des Anhangs A nachzukommen.

Diese gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben sind mit den der Normenkontrolle unterbreiteten Bestimmungen der FlHGebVO in nicht zu beanstandender Weise umgesetzt.

Die vom Gemeinschaftsrecht geforderte formelle Bezugnahme ist erfolgt (Richtlinie 96/43/EG Art. 4 Abs. 1 Satz 3; vgl. im Übrigen Art. 3 der Richtlinie 93/118/EG). Aber auch materiell-rechtlich ist die Gebührenverordnung nicht zu beanstanden.

§ 1 Abs. 1 Satz 2 FlHGebVO ist entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht unwirksam, soweit rückwirkend für die Zeit vom 1.7.95 bis 30.6.97 Verwaltungskosten und für die Rückstandsuntersuchung ein besonderer Gebührenanteil erhoben wird, der nicht unter den in Kap. I Nr. 1 des Anh. der RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 93/118/EG genannten Beträgen liegen darf. Dass insbesondere die Rückwirkung nicht unzulässig und auch die Kompetenz des Landesgesetzgebers gegeben ist und ferner auch die Rechtskraft des Normenkontrollbeschlusses des Senats v. 24.6.1997 - 2 S 3258/95 - (bestätigt durch BVerwG, B. v. 15.7.1998 - 6 BN 2.98 -) nicht entgegensteht, ist bereits dargelegt. Inhaltlich entspricht die Bestimmung den Vorgaben der im Anhang Kap. I Nr. 1 der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG genannten Regelungen, was auch mit der Normenkontrolle nicht in Zweifel gezogen wird.

Die Regelung in § 1 Abs. 2, § 3 FlHGebVO, mit der ein Gebührenanteil für die Trichinenschau festgelegt ist, entspricht der Rechtslage. Weder steht sie im Widerspruch zu der Vorgabe in § 2 FlHV (a) noch ist ihre Rechtswidrigkeit deshalb anzunehmen, weil der hierfür erforderliche Untersuchungsaufwand mit der gemeinschaftsrechtlichen Pauschgebühr abgegolten wäre (b).

(a) Zu den in § 24 Abs. 1 FlHG angesprochenen Amtshandlungen gehören die amtlichen Untersuchungen nach § 1 FlHG. Dessen Abs. 3 regelt, dass Schweine nach der Schlachtung auch auf Trichinen zu untersuchen sind. Nach § 2 Abs. 1 Fleischhygieneverordnung v. 30.10.1986 (BGBl. I S. 1678) -FlHV -, die das Verfahren für die Amtshandlungen im Rahmen der Fleischuntersuchung regelt, gehört zu den amtlichen Untersuchungen die Fleischuntersuchung einschließlich der Untersuchung auf Trichinen. Damit beschränkt sich § 2 FlHV auf eine Festlegung des Umfangs der amtlichen Untersuchungen. Welche gebührenrechtlichen Folgen dies hat, wird in der Bestimmung aber gerade nicht angesprochen; die Fleischhygiene-Verordnung regelt keine Gebührenfragen (BVerwG, Beschl. v. 27.04.00 - 1 C 12.99 - S. 8).

(b) Das Gemeinschaftsrecht schließt es nach Auffassung des Senats - und entgegen den Bedenken, die das Bundesverwaltungsgericht in dem angeführten Beschluss vom 27.4.2000 äußert - nicht aus, einen besonderen Gebührenanteil für die genannten Untersuchungen zu erheben. Denn die genannte Untersuchung zählt nicht zu den in Art. 1 Abs. 1 Richtlinie 85/73/EWG/73/EWG, Art. 2 der o.a. Ratsentscheidung 88/408/EWG genannten Schlachttier- und Fleischuntersuchungen bzw. zu den veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen gemäß Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG.

Festzuhalten ist, dass eine zwingende Vorgabe, die Trichinenuntersuchung sei unabdingbarer Bestandteil jeder Untersuchung von Schweinefleisch, nach EG-Recht - wie im Übrigen auch nach Bundesrecht, vgl. § 1 Abs. 3 FlHG -nicht festzustellen ist. Dies legt die Annahme nahe, die entsprechenden Kosten seien nicht von den in der Richtlinie 85/73/EWG (in der jeweiligen Fassung) angesprochenen umfasst (s. dazu auch die Darstellung im angef. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts, Abdr. S. 11 ff.): Die dort in Bezug genommene Richtlinie des Rates vom 26.6.1964 zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit frischem Fleisch (ABl. Nr. 121, 2012) - RL 64/433/EWG - i.d.F. der Richtlinie vom 7.2.1983 (ABl. Nr. L 59/10) und der Richtlinie vom 11.12.1989 (ABl. Nr. L 395/13), ferner in der Fassung vom 29.7.1993, zuletzt geändert am 22.7.1995 (ABl. Nr. L 243/7) sieht - worauf in der Rechtsprechung schon hingewiesen worden ist (vgl. etwa BayVGH, Beschluss vom 19.8.1999 - 4 ZS 99.2065 - und OVG NW, Urteil vom 15.12.1998 - 9 A 2561/97 -; ferner auch das NdsOVG) - die Trichinenuntersuchung nicht einheitlich vor. Art. 6 Abs. 1a der Richtlinie 64/433/EWG bestimmt, dass gemäß Anhang 1 der Richtlinie 77/96/EWG eine Kältebehandlung des frischen Schweine-und Pferdefleisches gemäß Anhang IV der Richtlinie 77/96/EWG vorgenommen werden kann. Art. 6 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1a der Richtlinie 64/433/EWG lässt zudem - unter bestimmten dort genannten Voraussetzungen - zu, sowohl von einer Trichinen- als auch von einer Kältebehandlung abzusehen. Dies trägt aber letztlich die Annahme, dass die Trichinenuntersuchung nicht für jede Art der Untersuchung u.a. von Schweinefleisch vorgesehen und die hierfür entstehenden Kosten dann auch nicht Bestandteil des ansonsten zwingend vorgegebenen Untersuchungsumfangs ist, für den die der Harmonisierung dienende Gebührenregelung der Richtlinie 85/43/EWG vorgesehen ist. Dass eine andere Auslegung zu der nicht beabsichtigten Folge führen würde, auch denjenigen, der zulässigerweise die Kältebehandlung wählt (oder wählen muss), mit Kosten einer Trichinenuntersuchung zu belasten, hebt der Antragsgegner zutreffend hervor (in diesem Sinn auch OVG NW, das genannte Urteil vom 15.12.1998 und OVG Nds., Urteil vom 18.1.2000 - 11 K 5275/98 -).

Auch der Richtlinie 96/43/EG des Rates v. 26.06.1996 zur Änderung und Kodifizierung der Richtlinie 85/73/EWG zur Sicherstellung der Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen von lebenden Tieren und bestimmten tierischen Erzeugnissen sowie zur Änderung der Richtlinien 90/675/EWG und 91/496/EWG (ABl. Nr. L 162/1; ber. ABl. 1997 Nr. L 8/32) liegt ein solches Verständnis zugrunde, wenn in den Gründen auf die EG-rechtlich vorgesehenen Untersuchungen und Gesundheitskontrollen abgehoben ist und auf die Unterschiedlichkeit der Finanzierung durch die Mitgliedstaaten, der durch die "Gemeinschaftsgebühr" begegnet werden soll.

Eine Bestätigung der Annahme, die Kosten der Untersuchung auf Trichinen seien gesondert zu betrachten und nicht von der Pauschgebühr erfasst, liegt in der Protokollerklärung des Agrarrats und der Kommission der Europäischen Gemeinschaft zur Entscheidung 88/408/EWG vom 24.01.1989 (BAnz. vom 22.2.89, S. 901). Unter Nr. I A ist dort festgelegt, dass bei der Berechnung der Gebühr, die für die Fleischuntersuchung zu erheben ist, die durchschnittliche Untersuchungszeit pauschal zu berücksichtigen und von bestimmten Posten auszugehen ist; der Festlegung der Untersuchungszeit für Schweine ist eine Anmerkung hinzugefügt, nach der den Mitgliedstaaten gestattet ist, die erforderliche Zeit für die Trichinenuntersuchung hinzuzuaddieren. Diese Festlegung kann nur bedeuten, dass mit der Pauschgebühr nur der zeitliche Aufwand ohne die Trichinenuntersuchung abgedeckt ist. Die danach eröffnete Möglichkeit, den zusätzlichen Aufwand für die zusätzliche Untersuchung in Ansatz zu bringen, ist mit der angegriffenen Regelung in § 1 Abs. 1 Satz 3, § 3 FlHGebVO umgesetzt. Dass die genannte Protokollerklärung sich auf die Entscheidung des Rates 88/488/EWG bezieht, die ihrerseits durch die Richtlinie 93/118/EG aufgehoben worden ist, führt entgegen der Ansicht des Normenkontrollantrags nicht zur Unmaßgeblichkeit der Protokollerklärung, da sie nach wie vor Bedeutung für die Auslegung der Richtlinie 85/73/EWG besitzt (so NdsOVG im Beschluss vom 6.10.1995 - 6 B 246/95 -). Selbst wenn man eine normative Verbindlichkeit der Erklärung in Frage stellt, ist sie in ihrem Erklärungswert mit Blick auf die Auslegung des Gemeinschaftsrechts für die nationalen Gerichte von Bedeutung (vgl. nur EuGH, Rs. C 322/88, Slg. 1989, 4407 "Grimaldi"). Dementsprechend ist auch nicht der Vorrang der Gemeinschaftsgebühr nach Art. 5 Abs. 4 Satz 1 Anhang A der Richtlinie 96/43/EG maßgeblich, sondern der Gebührenanteil nach den Vorgaben des AGFlHG zu bestimmen, das in § 2 Abs. 3 Satz 2 die Deckung der tatsächlichen Kosten abweichend von den nach Tierart pauschalierten Untersuchungskosten festlegt. Dass durch diesen Gebührenanteil dabei die im Tatbestand angesprochene Grenze der Kostendeckung überschritten wird, wird mit dem Normenkontrollantrag nicht behauptet und ist auch nicht ersichtlich. Kann nach allem festgestellt werden, dass EG-Recht eine - wenn auch durch Auslegung zu ermittelnde - Zuordnung des in Rede stehenden Gebührenanteils zur Pauschgebühr nicht gebietet, ist zum einen seine Erhebung nicht zu beanstanden und zum anderen aber auch eine Aussetzung des Verfahrens und eine Vorlage nach Art. 177 EGV hier nicht erforderlich. Nicht zu beanstanden aus Rechtsgründen ist ferner die Bestimmung in § 1 Abs. 3 FlHGebVO. Danach können für einen Betrieb die Pauschalbeträge entsprechend der Zeitüberschreitung, jedoch höchstens bis zum 3 1/2-fachen angehoben werden, wenn bei bestimmten Schlachtbetrieben aus einem der vom Untersuchungspersonal nicht zu vertretenden, in Kap. I Nr. 4 a des Anh. RL 85/73/EWG genannten Gründe der jährliche durchschnittliche Zeitaufwand je Tier die in Abs. 1 (GebVO) genannten Zeitwerte übersteigt und durch die Erhebung der Pauschalbeträge die tatsächlichen Kosten nicht gedeckt werden. Nicht gefolgt werden kann der Ansicht, diese Bestimmung sei unwirksam, weil der in § 24 Abs. 2 FlHG angelegte Bezug auf EG-Recht fehle. Das AGFlHG weist in seinen §§ 2 a und 2 b - ebenso wie auch § 8 a LGebG - ausdrücklich auf die Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft hin. Dass diese Bestimmungen nicht den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprächen, wie geltend gemacht ist, ist nicht zutreffend, abgesehen davon, dass eine bundesrechtliche Verordnungsermächtigung nicht in Rede steht. § 1 Abs. 1 FlHGebVO enthält auch keine Festlegung einer Rahmengebühr, wenn von den Pauschalbeträgen auszugehen ist und unter den Voraussetzungen des Abs. 3 davon abgewichen werden darf. Damit ist die rechtssatzmäßige Festlegung in Anknüpfung an das Gemeinschaftsrecht erfolgt, wie dies in der Rechtsprechung des Senats und des BVerwG (BVerwGE 102, 39; 111, 143) gefordert ist. Insbesondere die Voraussetzungen für eine Abweichung sind in ausdrücklicher Bezugnahme auf die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben in Kap. I Nr. 4a des Anhangs A der Richtlinie 85/73/EWG rechtssatzmäßig bestimmt.

Ein Verstoß gegen die RL 96/43/EG ist auch nicht mit der Begründung verbunden, entgegen dieser Richtlinie werde für die Erhöhung der Pauschbeträge auf eine Zeitüberschreitung abgehoben. Die im genannten Anhang A Kap. I Nr. 4a aufgeführten Voraussetzungen für eine Abweichung sind weitgehend zeitabhängig. An den Zeitaufwand anzuknüpfen, entspricht auch der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung über die Pauschgebühr. So wird in der o.a. Protokollerklärung vom 24.1.1989 (BAnz. 1989 Nr. 37, 901) auf die durchschnittliche Untersuchungszeit abgestellt.

Dass der im Normenkontrollantrag geäußerten Ansicht nicht gefolgt werden kann, eine Gebührenermittlung allein nach Kostendeckungsgrundsätzen führe zur Nichtigkeit der Bestimmung auch deshalb, weil der "Harmonisierungsgedanke" des EG-Rechts unbeachtet bleibe, wie er besonders in den "Erwägensgründen" 5 bis 8 der RL 96/43/EG seinen Niederschlag gefunden habe, ist oben unter Hinweis auf die Rechtsprechung des EuGH bereits dargelegt. Schließlich kann auch nicht festgestellt werden, dass die Bestimmung in Widerspruch zu der vom Senat im Beschluss vom 24.6.1997 (a.a.O.) vertretenen Ansicht steht, wonach die Erhöhungsmöglichkeit nach Maßgabe Anhang A Kapitel I Nr. 4 a der Richtlinie 85/73/EWG (i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG) nur "einzelfallbezogen" bestimmbar sei. § 1 Abs. 3 FlHGebVO stellt ausgehend von dem Pauschalbetrag nach Abs. 1 für jeden einzelnen Schlachtbetrieb auf die Voraussetzungen für eine Erhöhung ab. Dies genügt für die Annahme der "Einzelfallbezogenheit". Auch sind gegen die hinreichende Bestimmtheit der Voraussetzungen für eine Erhöhung keine Bedenken erkennbar.

In der Sache zu Unrecht rügt die Antragstellerin, dass § 4 FlHGebVO für die planmäßige Rückstandsuntersuchung ab 1.7.97 und damit in unzulässiger Weise rückwirkend eine nicht mehr in Kraft befindliche Richtlinie umsetze. Dies ist schon im Tatsächlichen zu hinterfragen. Mit § 4 FlHGebVO wird die Regelung der RL 85/73/EWG in ihrer Fassung durch die RL 96/43/EG umgesetzt, wofür eine Frist bis zum 1.7.1997 gesetzt war (Art. 4 Abs. 1 iii). Da die Richtlinie im Zeitpunkt des Erlasses der FlHGebVO Geltung besaß, ist die Annahme einer Rückwirkung einer außer Kraft getretenen Richtlinie nicht zutreffend. Soweit rückwirkend nach § 4 FlHGebVO Gebühren für die Rückstandsuntersuchung geregelt werden, steht nicht in Rede, ob eine Richtlinie rückwirkend in Kraft gesetzt ist, sondern nur, ob sie rückwirkend umgesetzt ist. Dass Letzteres der Fall ist und - ungeachtet dessen - auch eine Rückwirkung aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden wäre, ist oben bereits dargelegt.

Soweit die Regelung des § 5 FlHGebVO für nichtig gehalten wird, weil die dort vorgesehene Gebühr für besondere Untersuchungen gemeinschaftsrechtlich unzulässig sei und damit auch gegen § 24 Abs. 2 FlHG verstoße, ist dem nicht zu folgen. Die besonderen Untersuchungen - wie insbesondere die bakteriologischen - sind gemeinschaftsrechtlich nicht vorgesehen. Sie sind nicht von der in der o.a. angeführten Richtlinie 64/433/EWG (i.d.F. der Richtlinie 88/288/EWG) geregelten Schlachttier- und Fleischuntersuchung umfasst, da sie regelmäßig nur im Verdachtsfall erfolgen und sie daher auch dem Verursacher zugerechnet werden müssen. Solche gesonderten Untersuchungen in die Pauschgebühr einzubeziehen, bestand daher keine Veranlassung (dazu OVG NW, Urteil vom 15.12.1998 - 9 A 2322/97 -; zweifelnd hinsichtlich der Kosten der bakteriologischen Untersuchung BVerwG, Beschluss vom 27.4.2000 - 1 C 8.99 -). Da - vergleichbar mit den Erwägungen zur Trichinenuntersuchung - Auslegungszweifel auszuräumen sind, ist ein Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 177 EWG, Art. 234 EG nicht geboten.

Dass mit der Regelung in § 7 FlHGebVO, wonach bis 20.6.97 die Gebühren für die Hygieneüberwachung in Zerlegungsbetrieben nach den tatsächlichen Kosten der Überwachung auf Stundenbasis (Abs. 1 Satz 1) und ab 1.7.97 nach Tonne Fleisch erhoben werden, eine unzulässige Rückwirkung der Gebührenregelung für Zeit vom 1.7.95 bis 30.6.97 verbunden sei, ist nicht erkennbar. Diese zeitlichen Vorgaben gehen auf die Regelungen in den Richtlinien 93/118/EG und 96/43/EG zurück. Erstere galt bis zum Ablauf der Umsetzungsfrist für letztere, mithin dem 30.6.1997. Dass diese rückwirkende Umsetzung nicht zu beanstanden ist, ist in anderem Zusammenhang ausgeführt. Mit dem Normenkontrollantrag wird im Übrigen nicht verkannt, dass sich die Bestimmung materiell-rechtlich an den Vorgaben der genannten Richtlinien (Anhang A Kap. I Nr. 2 der Richtlinie 93/118/EG und Anhang A Kapitel I Nr. 2b zur Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG) ausrichtet.

Auch ist entgegen dem Normenkontrollantrag die Regelung über die Einfuhruntersuchungsgebühr in § 9 FlHGebVO nicht zu beanstanden, soweit dort ein Mindestbetrag von 80,-- DM festgelegt ist. Insbesondere liegt darin kein Verstoß gegen die Vorgaben in der Richtlinie 85/73/EWG. Die genannte Richtlinie ist nicht mit dem durch die Änderung durch die Richtlinie 93/118/EG maßgeblichen Inhalt anzuwenden, sondern mit dem durch die Richtlinie 96/43/EG, da § 9 FlHGebVO nach deren § 10 Abs. 1 am Tag nach der Verkündung in Kraft getreten ist. Anhang A Kap. II Nr. 1 der Richtlinie bestimmt insoweit, dass die in Artikel 1 genannte Gebühr auf einen Mindestpauschalbetrag von 5 ECU/t (mit Knochen) bei einem Mindestbetrag von 30 ECU/Partie festgesetzt wird; die Mitgliedstaaten können jedoch von diesem Betrag bis zur Höhe der tatsächlichen Kosten nach oben abweichen. Dass die Kosten einer entsprechenden Untersuchung in jedem Fall höher liegen als der Mindestbetrag des § 9 FlHGebVO, hat der Antragsgegner unter Hinweis auf die von ihm durchgeführten Erhebungen dargelegt, und wird auch mit dem Normenkontrollantrag nicht in Zweifel gezogen.

Die in § 10 FlHGebVO getroffene Regelung über das Inkrafttreten der Einzelbestimmungen begegnet keinen Bedenken. Insbesondere die in Abs. 1 angeordnete Rückwirkung auf den 1.7.1995 ist nicht - wie mit dem Antrag geltend gemacht ist - deshalb nichtig, weil weder § 24 FlHG noch die RL 85/73/EWG eine Ermächtigung zur rückwirkenden Umsetzung europarechtlicher Bestimmungen vorsähen. Wie dargelegt, steht einer rückwirkenden Regelung Verfassungsrecht nicht entgegen und trägt auch das Gemeinschaftsrecht die rückwirkende Umsetzung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. Namentlich ist eine vom Senat in Betracht gezogene Abweichung nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht mit Blick auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 12.3.1997 - 3 NB 3.94 - anzunehmen, soweit dort von einer ausschließlich den "Mitgliedstaaten" zustehenden Kompetenz zur Abweichung von den Gemeinschaftsgebühren ausgegangen worden sein könnte. Denn diese Entscheidung wäre durch das o.a. Urteil des EuGH vom 9.9.1999 überholt.

Beschluss

vom 5. Juli 2001

Der Streitwert wird für das Normenkontrollverfahren auf 8.000,-- DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 2 GKG).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung