Judicialis Rechtsprechung

1. §§ 2a Abs. 7, 2b Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes vom 12.12.1994, zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 (GBl. S. 895) - AGFlHG -, wonach die kostenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren sowie die der Kosten der Fleischhygieneuntersuchung durch Rechtsverordnung der Landratsämter oder durch Satzung der Stadtkreise bestimmt werden, sind verfassungsgemäß.

2. Aus Rechtsgründen ist namentlich nicht zu beanstanden, dass §§ 2a, 2b AGFlHG (s. Art. 17 Abs. 5 des genannten Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts) zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigen, die rückwirkende (Gebührenregelungen) Regelungen auch für Zeiträume ab dem 1.7.1995 umfassen.

3. Auch die durch die Neuregelung eröffnete Möglichkeit, rückwirkend zum 1.7.1995 von einer betriebsbezogenen Anhebung der Gemeinschaftsgebühr auf der Grundlage von Nr. 4a auf die "kostendeckende" Anhebung dieser Gebühr nach Nr. 4b des Anhangs zur Richtlinie 85/73/EWG (s. Art. 2 Abs. 3 dieser Richtlinie i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG i.V.m. Kapitel I Nr. 4 des Anhangs; Art. 5 Abs. 3 der genannten Richtlinie i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG i.V.m. Anhang A Kapitel I Nr. 4) umzustellen, ist verfassungsrechtlich unter dem Gesichtspunkt des Rückwirkungsverbots nicht zu beanstanden.

4. Für den Umfang einer zulässigen Kostendeckung ist materiell-rechtlich auf die vorrangigen EG-rechtlichen Vorgaben für die Ansatzfähigkeit der Kosten der Untersuchungen von Fleisch zurückzugreifen.

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VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Im Namen des Volkes Urteil

2 S 831/05

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Fleischuntersuchungsgebühren

hat der 2. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 30. März 2006

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 28. November 2003 - 4 K 2481/02 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Entscheidung ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin, eine Fleischverarbeitungsfirma, wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Fleischuntersuchungsgebühren.

Mit Bescheid vom 12.10.1999 setzte der Beklagte gegenüber der Rechtsvorgängerin der Firma für den Zeitraum Juli 1998 bis Juni 1999 Gebühren für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen in Höhe von DM 615.232,50 fest. Der Betrag errechnete sich dabei wie folgt:

1. Abrechnungszeitraum Juli 1998 bis Dezember 1998

Anzahl	Art der Leistung	Einzelbetrag	Gesamtbetrag Schlachttier- u. FleischU	Gebühr für Verwaltungl RückstandsU
23	Schafe/Ziegen	4,43	172,77	2,06
83	Kälber	14,62	1.125,74	25,00
6.820	Rinder	15,84	103.007,52	5.510,90
31146	Schweine ohne Trich	4,72	139.348,56	6.936,72
106	Ferkel ohne Trich	1,82	107,38	3,12
	Summen:		243.761,97	12.477,80
	31.252 Trichinenuntersuchung	0,62 DM	18.340,84
	Summe gesamt			274.580,61

2. Abrechnungszeitraum Januar 1999 bis Juni 1999

Anzahl	Art der Leistung	Einzelbetrag	Gesamtbetrag Schlachttier- u. FleischU	Gebühr für Verwatungl RückstandsU
39	Schafe/Ziegen	0,98 DM	9,80	0,53
77	Kälber	16,19 DM	6.152,20	123,39
6.503	Rinder	17,56 DM	200.043,52	9.654,04
29.523	Schweine ohne Trich	4,31 DM	102.642,65	5.469,83
59	Ferkel ohne Trich	1,66 DM	84,66	2,69
	Summen:		308.932,83	15.250,48
	31.252 Trichinenuntersuchung	0,63 DM	15.035,58
	Summe gesamt			339.218,89

3. Gebühr für Untersuchungen außerhalb der normalen Schlachtzeiten im Abrechnungszeitraum Juli 1998 bis Juni 1999: DM 1.433,00.

Die Rechtsvorgängerin der Klägerin erhob hiergegen am 10.11.1999 Widerspruch, den das Regierungspräsidium Stuttgart durch Widerspruchsbescheid vom 23.5.2002 zurückwies.

Am 17.6.2002 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen dargelegt hat: Es fehle an einer wirksamen Rechtsgrundlage, da von einer rechtssatzmäßigen Festlegung der Gebührenhöhe bei der Regelung der FlHGebVO nicht gesprochen werden könne. Auch sei eine vollständige Umsetzung der maßgeblichen EG-Richtlinie nicht erfolgt, da Untersuchungsgebühren für andere Lebensmittelbereiche gleichheitswidrig nicht festgesetzt würden. Die nach der EG-Richtlinie geforderten Voraussetzungen für eine Erhöhung der Pauschalgebühr seien nicht erfüllt, die Trichinengebühr ohnehin nicht zulässig. Sie - die Klägerin - habe einen Anspruch auf Rückzahlung unter Erstattungs- bzw. Bereicherungsgesichtspunkten.

Dem Antrag der Klägerin, den Bescheid des Beklagten vom 12.10.1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 23.5.2002 aufzuheben, soweit dort Gebühren von mehr als DM 296.792,90 festgesetzt sind, und den Beklagten zu verurteilen, an sie DM 226.168,71 sowie 5 % über dem Basissatz hinausgehende Zinsen seit Klageerhebung zu bezahlen, ist der Beklagte entgegengetreten.

Nachdem die Beteiligten hinsichtlich der Rückzahlung der Trichinenuntersuchungsgebühr in Höhe von DM 37.404,56 den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, hat das Verwaltungsgericht das Verfahren insoweit eingestellt, den Bescheid des Beklagten aufgehoben, soweit mit ihm Gebühren von mehr als 267.386,03 festgesetzt sind, und im Übrigen die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, dass die Erhebung einer gesonderten Trichinenuntersuchungsgebühr von vorrangigem EG-Recht nicht gedeckt sei. Im Übrigen sei die Klage jedoch unbegründet. Der maßgebliche Gebührenbescheid beruhe insoweit auf einer wirksamen Rechtsgrundlage, die namentlich EG-Recht nicht widerspreche. Auch sei eine unzulässige Rückwirkung nicht gegeben. Die Voraussetzungen für die Festsetzung einer über der EG-Pauschale liegenden Gebühr seien erfüllt. Dass sich die Rechtsgrundlage für die Trichinenuntersuchungsgebühr als rechtswidrig und daher nichtig erweise, führe nicht dazu, dass die gesamte Gebührenregelung nichtig sei.

Durch Beschluss vom 18. April 2005 (2 S 831/04) hat der Senat die Berufung zugelassen.

Nachdem das Gesetz zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.1004 in Kraft getreten und darin die Befugnis geregelt worden ist, Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht durch Rechtsverordnung festzulegen (Art. 2, 17 Abs. 5 LGebG), und der Beklagte von dieser Befugnis Gebrauch gemacht hat -, macht die Klägerin zur Begründung der Berufung im Wesentlichen weiter geltend: Der Gebührenbescheid vom 12.10.1999 sei insgesamt rechtswidrig. Denn die gesonderte Festsetzung von Gebühren für Trichinenuntersuchung und bakteriologische Fleischuntersuchung führe zur Rechtwidrigkeit insgesamt. Da der Gebührenbescheid auch vorrangigem EG-Recht widerspräche, sei er nicht anwendbar und daher nichtig. Zwar sei es nach der Neuregelung des Gebührenrechts zulässig, Gebühren durch Rechtsverordnung festzulegen. Jedoch sei dabei die Möglichkeit nicht eröffnet, dies auch - wie geschehen - rückwirkend zum 1.7.1995 zu regeln. Die angeordnete Rückwirkung verstoße gegen Verfassungs-, aber auch gegen vorrangiges EG-Recht.

Im angefochtenen Gebührenbescheid komme der Wechsel bei der Anhebungssystematik - von der betriebsbezogenen auf die kostenbezogene Anhebung - nicht zum Ausdruck. Durch diesen Wechsel trete eine unzulässige Wesensänderung ein, zumal der Bescheid eine Trichinenuntersuchungsgebühr ausweise. Deshalb fehle dem Gebührenbescheid auch die zu fordernde Transparenz. Zudem liege ein materiell-rechtlicher Verstoß gegen den Grundsatz der Einheitsgebühr vor, wie ihn das EG-Recht vorgebe. Die Kosten für die Trichinenuntersuchung seien als allgemeine Anhebung hinzugerechnet, was materiell-rechtlich unzulässig sei und der Erhebung einer gesonderten Trichinengebühr gleichkomme. Gleiches gelte für die gesondert berechneten "Risikozuschläge" bei den Personalkosten. Es fehle ferner bereits an einer Grundlage für die EG-rechtlich geforderte Feststellung, dass die Voraussetzungen für eine Anhebung für die Bundesrepublik gegeben seien. § 2a Abs. 1 Satz 2 AGFlHG stelle dies lediglich "lapidar" fest. Art. 6 Abs. 1 RL 85/73/EWG i.d.F. d RL 96/45/EG fordere im Übrigen eine regelmäßige Mitteilung über Aufteilung und Verwendung der EG-Gemeinschaftsgebühren. Da diese Notifizierungspflicht weder von der BRD noch vom Land Baden-Württemberg erfüllt werde, liege auch ein Verstoß gegen Art. 249 EG vor. Diese Pflicht sei objektive Rechtspflicht, die wegen der Ziele, die damit verbunden seien, zugleich auch dem subjektiven Schutz des Gebührenschuldners diene.

Auch seien nach dem EG-Recht nicht ansatzfähige Kosten in die Kalkulation der Gebühren eingeflossen. Das nach EG- und Landesrecht maßgebliche Kostenüberdeckungsverbot werde nicht beachtet. Verwaltungskosten dürften nur angesetzt werden, soweit sie b e i der Untersuchung entstünden, wie aus der Protokollerklärung 1989 und der Kommissionsäußerung vom 15.6.1988 (Bek. BAnz 1989, 901 ff.) folge. Der Zurechnungszusammenhang sei nicht bei allen Verwaltungskosten gewahrt, namentlich nicht bei solchen, die den allgemeinen Verwaltungsaufwand beträfen. In Nr. 2.3.2 der Kalkulation (Verwaltungs- und Sachkosten) sei ein Zeitaufwand von 14,31 Minuten/Untersuchung angesetzt, statt wie in der Protokollerklärung vorgesehen nur 8 Minuten. Es fehle auch an einer Darlegung, welche Verwaltungskosten "untersuchungsbezogen" seien und welche nicht. So werde bspw. in Nr. 2.2.1 der Gebührenkalkulation für den Ansatz von Verwaltungs p e r s o n a l kosten lediglich Bezug auf eine "VwV-Kostenfestlegung von 20.12.2000" genommen. Dieser Personalkostenanteil sei im Übrigen den allgemeinen Verwaltungskosten zuzuordnen und daher nicht ansatzfähig. Da diese Kosten lediglich hinzugerechnet seien, ginge es auch bei ihnen im Kern um eine eigenständige und daher unzulässige Sondergebühr. Es fehle an einer nachvollziehbaren Darlegung. Der Kostenansatz für vollzeittätige Fleischkontrolleure sei nicht nachprüfbar, da für sie der Tarifvertrag Ang a(ußerhalb) ö(ffentlicher) S(chlachthöfe) nicht gelte. Auch sei der Bedarf an Untersuchungspersonal nicht dargelegt; er werde bestritten und dazu werde ein Sachverständigengutachten beantragt. Festzustellen sei auch ein Verstoß gegen den Grundsatz der Erforderlichkeit von Kosten, wie sie durch die genannte Protokollerklärung konkretisiert und vom Kostendeckungsgrundsatz auch umfasst würden. Unwirtschaftliche Kosten seien dementsprechend nicht ansatzfähig. Sie seien indes in die Kalkulation des Beklagten bei dem genannten Ansatz für nicht vollbeschäftigte amtliche Tierärzte eingegangen. Diese Kosten seien unwirtschaftlich, wie ein Vergleich zwischen der Vergütung dieser Personen bei privaten und bei öffentlichen Schlachthöfen zeige. Auch verstoße die Fleischhygiene-RVO gegen das Äquivalenzprinzip, das sich mit Blick auf den Zweck, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, ergebe. Es seien keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der "Wert der Leistung für den Gebührenschuldner" in den Blick genommen worden sei, was sich als Ermessensfehlgebrauch erweise.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 28.11.2003 teilweise zu ändern, den Bescheid des Beklagten vom 12.10.1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 23.5.2002 aufzuheben, soweit dort Gebühren von mehr als DM 296.792,90 festgesetzt sind, und den Beklagten zu verurteilen, an sie DM 226.168,71 sowie 5 % über den Basissatz hinausgehende Zinsen seit Klageerhebung zu zahlen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung beruft er sich im Wesentlichen auf die neue Rechtslage, die durch die Rechtsverordnung des Landratsamts vom 30.6.2005 entstanden sei. Diese auf der Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes vom 12.12.1994 durch das Gesetz zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 beruhende Regelung sei rückwirkend zum 1.7.1995 wirksam und erlaube eine Gebührenerhebung über die EG-Pauschale hinaus.

Dem stehe nicht entgegen, dass ein Mitgliedsstaat seiner sich aus der RL 96/43/EG ergebenden Berichtspflicht nicht nachkomme. Durch die Umstellung auf die genannte Rechtsgrundlage habe sich nicht die Notwendigkeit ergeben, die Bescheide auch formal zu ändern oder sie erneut zu erlassen. Der mit der Berufung gerügte Verstoß gegen den Grundsatz der Einheitsgebühr sei dann nicht festzustellen, wenn- wie hier - bei der Kalkulation der Gebühr lediglich mehrere Kostenfaktoren zu Grunde gelegt seien. Das Kostendeckungsprinzip sei nicht berührt, namentlich seien keine unzulässigen Kosten eingestellt. Dies gelte auch für die angesetzten Verwaltungspersonalkosten. Sie seien ebenso notwendig wie die übrigen durch die Untersuchung bedingten Personalkosten. Auch könne nicht von der mit der Berufung vorgetragenen Verletzung des Äquivalenzprinzips ausgegangen werden. Dem werde hier schon dadurch entsprochen, dass lediglich die bisher festgesetzten Gebühren erhoben würden, die auf Kostenansätzen beruhten, die erheblich unter den jetzt maßgeblichen lägen.

Dem Senat liegen die angefallenen Akten des Beklagten, der Widerspruchsbehörde und die des Verwaltungsgerichts vor. Auf diese Unterlagen und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung der Klägerin ist zulässig. Sie ist aber nicht begründet. Denn das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage, soweit sie noch Gegenstand der Berufung ist, zu Recht abgewiesen.

Denn die Klägerin wird durch den von ihr angefochtenen Gebührenbescheid des Beklagten vom 12.10.1999 (i. d. Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 23.5.2002) nicht in ihren Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Nicht zu folgen ist dem Einwand, dass ein Gebührenbescheid, der sich auf eine gemeinschaftsrechtswidrige Rechtsgrundlage stützt, nicht anwendbar und daher auch ohne weiteres nichtig sei. Ein Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht würde entgegen dem Berufungsvorbringen nicht zur Nichtigkeit des Gebührenbescheids führen, wie der Senat wiederholt entschieden hat (dazu etwa Beschluss vom 10.5.2000 - 2 S 1839/99 und vom 15.11.2002 - 2 S 204/02; vgl. ferner BVerwG, Beschluss vom 11.5.2000 - 11 B 26.00 - DÖV 2000, 1004). Zur Rechtswidrigkeit bereits aus formellen Gründen führt auch nicht, dass in den Gebührenbescheiden die Gebühr für die Trichinenuntersuchung noch als gesonderte Gebühr ausgewiesen ist. Weder das EG-Recht noch das Landesrecht bestimmen unmittelbar, welchen Inhalt der Gebührenbescheid haben muss. Aus seinem Charakter als Verwaltungsakt ist herzuleiten, dass ihm die mit ihm verbundene "Regelung" entnommen werden kann (vgl. dazu die Begriffsbestimmung in § 35 LVwVfG). Zu ihr gehören - wie bei Abgabenbescheiden sonst auch (vgl. dazu den Rechtsgedanken aus § 157 Abs. 1 Satz 2 AO) - die Angaben zu Abgabenart und Abgabenschuldner sowie die erforderliche Rechtsbehelfsbelehrung (vgl. dazu auch Tipke in Tipke/Kruse, AO, FGO, 2004, § 157 AO RdNrn. 5 ff.). Die Feststellung der Abgabengrundlagen erfolgt nicht durch Verwaltungsakt, sondern mittelbar im Abgabenbescheid und beschwert den Abgabenschuldner nur dann, wenn sie unzutreffend angegeben ist und für den Betroffenen nachteilige Auswirkungen auf das Ergebnis, den verfügenden Teil, hat (vgl. Tipke, a.a.O. RdNr. 20 m.w.N.; ferner P. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. A., § 37 RdNr. 20 f und 22a). Dies lässt sich hier nicht feststellen. Ungeachtet der rechtlichen Vorfrage, dass die in dem angefochtenen Gebührenbescheid gesondert angesetzte Trichinengebühr rechtskräftig aufgehoben worden ist, folgt aus ihrer Feststellung als Teil der Begründung zur Abgabengrundlage, dass sie auch an der Bindungswirkung des Verwaltungsakts nicht teilnimmt und - da sie sich hier auch nicht auf den verfügenden Teil auswirkt - als unrichtige Feststellung der Abgabengrundlage ohne Belang für die formelle Rechtmäßigkeit der Bescheide bleibt. Gleiches gilt für den Einwand, dem Gebührenbescheid fehle es der Darlegung des "Systemwechsels" bei der Anhebung der Gemeinschaftsgebühr und der mit ihm verbundenen Zuständigkeitsänderung.

Der angefochtene Gebührenbescheid ist auch materiell-rechtlich mit vorrangigem Recht vereinbar.

Mit der Berufung wird die Rechtswidrigkeit der Gebührenbescheide bereits wegen des Fehlens von "Transparenz" geltend gemacht, weil nach vorrangigem EG-Recht Angaben zum "Systemwechsel" (Gebührenbemessung und Zuständigkeit) ebenso wie solche zur Einheitsgebühr gefordert seien. Dem ist nicht zu folgen. Mit diesem Hinweis wird auf die auch landesrechtlich zu fordernde Bestimmtheit von Abgabenbescheiden abgehoben, die jedenfalls hier nicht mehr zweifelhaft ist, nachdem der Beklagte die Grundlagen für die Gebührenerhebung schriftlich dargelegt hat (dazu P. Stelkens, a.a.O., § 45 RdNr. 34). Die Bestimmtheit kann im Übrigen mit Blick auf etwa bestehende Unklarheiten auch durch Auslegung hergestellt sein, wie sie hier möglich ist (vgl. nur P. Stelkens, a.a.O., § 37 RdNr. 11; RdNr. 31a auch zur Heilungsmöglichkeit im Anfechtungsprozess).

Auch die mit der Berufung geltend gemachte Rechtswidrigkeit des Gebührenbescheids infolge seiner vermeintlichen Wesensänderung ist nicht gegeben. Eine solche Änderung kann dann eintreten, wenn Rechtsgrundlage und Sachverhalt eines Bescheides ausgetauscht werden. Die Wesensänderung ist in einem solchen Fall auch nicht deshalb unbeachtlich, weil der verfügende Teil des Verwaltungsakts unverändert bleibt (vgl. P. Stelkens, a.a.O., § 45 RdNr. 49). Hier haben sich der Gebührengläubiger und auch die rechtliche Grundlage der Gebühr geändert. Beide betreffen indes weder die Abgabenart noch den Bezugsgegenstand (Sachverhalt) der angefochtenen Bescheide. Denn nach wie vor geht es um die Gegenleistung für konkret in Rede stehende und erbrachte "Amtshandlungen" im Rahmen eines Gebührenschuldverhältnisses (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27.10.1993 - 8 C 33.92 - NVwZ 1994, 903).

Rechtsgrundlage des genannten Bescheids ist die Rechtsverordnung des Landratsamts vom 30.6.2005 über rückwirkende Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung - FlHRVO -, veröffentlicht am 26.7.2005, die nach ihrem § 3 mit Wirkung vom 1.7.1995 in Kraft getreten ist. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Rechtsverordnung werden Gebühren nach der Anlage zu dieser Verordnung erhoben für nach dem Fleischhygienegesetz durchgeführte Schlachttier- und Fleischuntersuchungen bei Einhufern, Rindern, Kälbern, Schweinen, Ferkeln, Schafen und Ziegen, die u.a. zwischen dem 1. Juli 1995 und dem 31.12.2004 in Schlachtbetreiben mit mehr als 2000 Schlachtungen je Kalendermonat im Jahresdurchschnitt stattgefunden haben. Diese werden nach Anhang A Kapitel I Nr. 4b der Richtlinie 85/73/EWG in der jeweils geltenden Fassung erhoben und in der Weise festgelegt, dass sie folgende durch die Untersuchung und Kontrollen entstehende Kosten decken: Löhne und Sozialabgaben der Untersuchungsstelle, durch die Durchführung der Untersuchung und Kontrolle entstehende Verwaltungskosten einschließlich der Sachkosten und Auslagen, denen noch die Kosten der Fortbildung des Untersuchungspersonals hinzugerechnet werden. Mit diesen Gebühren sind nach Satz 3 der Bestimmung abgegolten auch die mit der Schlachttier- und Fleischuntersuchung im Zusammenhang stehende Hygieneüberwachung, Probenahme, Beschlagnahme, Nachuntersuchung, Endbeurteilung und Tagebuchführung, die Untersuchung auf Trichinen, die bakteriologische Fleischuntersuchung sowie die Rückstandsuntersuchung nach dem nationalen Rückstandskontrollplan. Abs. 2 bestimmt, dass für die planmäßigen Rückstandsuntersuchungen nach dem nationalen Rückstandskontrollplan beim Schlachtbetrieb je Tonne Fleisch ein Betrag in Höhe der im Anhang Kapitel I Nr. 1 b der Richtlinie 93/118/EG vom 22.12.1993 bzw. in Anhang B Nr. 1 Buchst. a der Richtlinie 96/43/EG in der jeweils geltenden Fassung festgelegten Gebühr erhoben wird. Nach Abs. 3 verbleibt es für andere Untersuchungen, Kontrollen und Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz in dem vorgenannten Zeitraum bei den Regelungen der Fleischhygienegebührenverordnung vom 20.71998 (GBl. S, 459) zuletzt geändert durch Verordnung vom 24.1.2004 (GBl. S. 82). Die Gebührenfestsetzung nach Abs. 1 und Abs. 2 erfolgt nach Abs. 4 der Rechtsverordnung höchstens in der Höhe, die sich bei einer Anwendung der genannten Fleischhygieneverordnung unter Einbeziehung der Kosten für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Untersuchung ergeben hätten.

Die Rechtsverordnung stützt sich ihrerseits auf die §§ 2a Abs. 7, 2b Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes vom 12.12.1994, zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 (GBl. S. 895) - AGFlHG -. Danach werden die kostenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren sowie die der Kosten durch Rechtsverordnung der Landratsämter oder durch Satzung der Stadtkreise bestimmt. Nach Art. 17 Abs. 5 des zuletzt genannten Gesetzes tritt Artikel 2 dieses Gesetzes mit Wirkung vom 1.7.1995 in Kraft.

Auf diese Bestimmungen ist hier entgegen der Ansicht der Berufung auch maßgeblich abzustellen. Denn nach Art. 17 Abs. 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts bleibt die Fleischhygiene-Gebührenverordnung vom 20.7.1998 (GBl. S. 459) - FlHGebVO - (nur) so lange in Kraft, bis die Landratsämter und Stadtkreise eine Neuregelung getroffen haben. Eine solche Neuregelung ist hier aber durch die angeführte Rechtsverordnung des Beklagten erfolgt.

Dass es - wie die Berufung geltend macht - an einer Ermächtigungsgrundlage überhaupt mangeln könnte, weil durch Art. 7 Nr. 7 des Gesetzes zur Neuordnung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts vom 1.9.2005, BGBl. I 2618, das Fleischhygienegesetz (FlHG i.d.F. der Bekanntmachung vom 30.6.2003, BGBl. I S. 1242, 1585 . m. nachf. Änderungen, zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes vom 4.11.2004, BGBl. I S. 2688, 3657) aufgehoben worden ist, ist nicht zutreffend. Abgesehen davon, dass einige der Bestimmungen des Fleischhygienegesetzes auf Grund des Art. 2 § 1 Nr. 4 des genannten Neuordnungsgesetzes weiterhin für eine Übergangszeit anzuwenden sind, ist das genannte Neuordnungsgesetz erst mit Wirkung vom 7.9.2005 in Kraft getreten (dazu Art. 8 des Neuordnungsgesetzes), so dass das AGFlHG zeitlich nicht auf ein Gesetz abstellt, das außer Kraft getreten war. Entscheidend ist aber, dass die Bestimmung in § 24 FlHG nicht die bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage für die landesrechtliche Gebührenregelung darstellt. Mit dieser Bestimmung hat der Bundesgesetzgeber von der ihm nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht und es dabei (zulässigerweise) dem Landesgesetzgeber überlassen, die einzelnen kostenpflichtigen Tatbestände - und damit auch die entsprechenden Gebühren - zu bestimmen und damit das in Bezug genommene Gemeinschaftsrecht in nationales Recht umzusetzen (so BVerwG, Urteil vom 27.4.2000 - 1 C 7.99 - BVerwGE 111, 143). Soweit § 24 FlHG die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts dem Landesgesetzgeber überlässt, steht diesem auch eine originäre Gesetzgebungskompetenz nach Art. 72 Abs. 1 GG zu. Von ihr hat der Landesgesetzgeber durch das bereits erwähnte Ausführungsgesetz auch Gebrauch gemacht. Der nachträgliche Wegfall der bundesrechtlichen (konkurrierenden) Regelung hat daher nicht den von der Berufung behaupteten Kompetenzverlust zur Folge. Dass mit dem Außerkrafttreten des § 24 FlHG auch der bundeseinheitlich geltende Maßstab entfallen sei, mag erörtert werden können, dass ein solcher aber nach der "Feyrer-Entscheidung" des EuGH (Urteil vom 9.9.1999, NVwZ 2000, 182 f.) gefordert sei, wie dies mit in der Berufungsverhandlung vorgebracht worden ist, ist indes nicht zutreffend.

(d) Aus Rechtsgründen ist nicht zu beanstanden, dass sowohl die genannte Rechtsverordnung (s. deren § 3) als auch §§ 2a, 2b AGFlHG (s. Art 17 Abs. 5 des genannten Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts) rückwirkende (Gebühren-) Regelungen enthalten, die auch die in dem angefochtenen Bescheid zu Grunde gelegten Zeiträume umfassen.

(aa) Dies gilt für das Vorbringen der Berufung, dass bereits die FlHGebVO vom 20.7.1998 (GBl. S. 459) - FlHGebVO 1998 - nicht mehr Gebührentatbestände hätte festlegen dürfen, nachdem auf Grund einer Senatsentscheidung rechtskräftig entschieden gewesen sei, dass die VO v. 10.4.1995 nur Gebührenfestsetzungen nach ihren Nrn. 80.18 ff, mithin auf der untersten Stufe als Mindestgebühr, zugelassen habe; die Rechtskraft dieser Entscheidung sei in der Folgezeit "ausgeblendet worden". Es sei deshalb auch Verfassungsbeschwerde eingelegt (BVerfG 1 BvR 1669/02). Damit wird indes die rechtliche Tragweite des maßgeblichen Beschlusses des Senats vom 24.6.1997 - 2 S 3258/95 - (bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 5.7.1998 - 6 BN 2.98 -) verkannt, mit dem die Nrn. 80.18 bis 80.18.2.4 der genannten VO für ungültig erklärt worden sind, soweit dort über die Mindestgebühr hinausgehende Gebühren festgesetzt sind. Entschieden ist lediglich die Frage der Rechtmäßigkeit einer Gebührenfestlegung durch Verordnung, nicht indes deren ausschließliche Zulässigkeit. Einer rückwirkenden Regelung steht damit diese Entscheidung nicht entgegen.

(bb) Zutreffend ist, dass die nachfolgende Fleischhygienegebührenverordnung vom 20.7.1998 (GBl. S. 459 ) - FlHGebVO 1998 - nur eine "betriebsbezogene Anhebung" nach der Bestimmung der Nr. 4a Kapitel I Anhang A der RL 85/73/EWG i. d. F. der Richtlinie 96/43/EG des Rates v. 26.6.1996 zur Änderung und Kodifizierung der Richtlinie 85/73/EWG zur Sicherstellung der Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen von lebenden Tieren und bestimmten tierischen Erzeugnissen sowie zur Änderung der Richtlinien 90/675/EWG und 91/496/EWG (ABl. Nr. L 162, 1; ber. ABl. 1997 Nr. L 8, 32) zugelassen und außerdem unzulässig gesonderte Gebühren für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Untersuchung festgelegt hat. Da mit Blick auf die unzulässig festgelegten gesonderten Gebühren von der Nichtigkeit der FlHGebVO 1998 auszugehen ist (dazu der o.a. Zulassungsbeschluss des Senats), entfällt der Einwand, der Normgeber dürfe nicht "kumulativ" auch eine kostendeckende Anhebung der EG-Pauschgebühr für den Zeitraum 20.7.1998 und 31.12.2004 vorsehen, wie dies mit der Rechtsverordnung des Beklagten nunmehr geregelt werde. Auch ist die mit der Berufung vorgetragene Beschränkung auf die betriebsbezogene Anhebung der Gebühr nicht gegeben und daher auch auszuschließen, dass - wie die Berufung meint - "deswegen" eine rückwirkende Anhebung nach Nr. 4b Kapitel I Anhang A der genannten Richtlinie ausscheide.

(e) Die Übertragung der Regelungsbefugnis nach § 2a und § 2 b AGFlHG auf Stadt- und Landkreise beruht auf der Ermächtigung in Art. 17 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 2 des genannten Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts. Sie begegnet unter kompetenzrechtlichen Erwägungen keinen Bedenken (vgl. dazu auch das o.a. Urteil des EuGH vom 9.9.1999, C- 374/97 - (Feyrer) Slg. 1999, I-5153 = NVwZ 2000, 182 ff. m. Anm. Kunze NVwZ 2001, 291). Denn es steht jedem Mitgliedsstaat frei, die Zuständigkeiten auf innerstaatlicher Ebene zu verteilen und die nicht unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechtsakte durch Maßnahmen regionaler oder örtlicher Behörden durchzuführen (dazu EuGH, Urteil vom 9.9.1999, C-374/97, a.a.O.), sofern diese Zuständigkeitsverteilung eine ordnungsgemäße Durchführung der betreffenden Gemeinschaftsrechtsakte ermöglicht. Einer Übertragung der Regelungskompetenz für die Abweichung von den EG-Pauschalbeträgen auf die Land- und Stadtkreise steht daher EG-Recht nicht entgegen und sie ist auch bundesrechtlich zulässig (so schon BVerwG, Beschluss vom 21.4.1999 - 1 B 26.99 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 18).

(f) Auch die dabei eingeräumte Möglichkeit, rückwirkend zum 1.7.1995 von einer betriebsbezogenen Anhebung auf der Grundlage von Nr. 4a auf die "kostendeckende" Anhebung nach Nr. 4b des Anhangs zur Richtlinie 85/73/EWG (s. Art. 2 Abs. 3 dieser Richtlinie i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG i.V.m. Kapitel I Nr. 4 des Anhangs; Art. 5 Abs. 3 der genannten Richtlinie i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG i.V. mit Anhang A Kapitel I Nr. 4) umzustellen, wie dies § 1 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 und § 3 der RVO des Beklagten regelt, ist entgegen dem Vorbringen der Berufung verfassungsrechtlich nicht unter dem Gesichtspunkt des Rückwirkungsverbots zu beanstanden.

Der Senat hat bereits in seinem Normenkontrollurteil vom 5.7.2001 - 2 S 2898/98 - dargelegt, dass der Normgeber befugt ist, eine unklare Rechtslage auch rückwirkend zu bereinigen. Dies entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. dazu Urteil vom 27. April 2000 - 1 C 8.99 - GewA 2000, 384; Urteil vom 18.10.2001 - 3 C 1.01 - NVwZ 2002, 486 ff., Beschluss vom 31.7.2002 - 3 B 145.01 - NVwZ 2003, 480 ff.). Dies gilt auch für die hier in Rede stehende Rechtsverordnung des Beklagten. Einem etwaigen schützenswerten Vertrauen eines Betroffenen wird dadurch Rechnung getragen, dass nach Art. 17 Abs. 5 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts im Zeitraum 1.1.1995 bis 31.12.2004 keine höheren Gebühren erhoben werden, als nach der FlHGebVO vom 20.7.1998 einschließlich der Kosten für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Fleischuntersuchung. Diesem Gebot trägt auch die Rechtsverordnung des Beklagten in ihrem § 1 Abs. 4 Rechnung. Mithin darf eine höhere Gebühr, als sie auf der bisherigen Grundlage angefallen wäre, nicht festgesetzt werden. Eine andere rechtliche Beurteilung der Zulässigkeit einer Rückwirkung ist auch auf der Grundlage der mit der Berufung vorgelegten rechtsgutachtlichen Stellungnahme vom 25.5.2001 nicht geboten. Wie der Beklagte zu Recht hervorhebt, ist dieses Gutachten mit Blick auf die bayerische Rechtslage erstellt, für die eine gegenüber der gesetzlich vorgesehenen Rückwirkung weitergehende satzungsrechtliche Regelung als verfassungswidrig deswegen aufgezeigt wird, weil eine sog. echte Rückwirkung in Rede stehe( Gutachten S. 14). Um eine solche Rückwirkung geht es hier aber nicht, abgesehen davon, dass der Gutachter selbst die Besonderheiten anderer landesrechtlicher Regelungen hervorhebt (Gutachten S. 19 ff.).

Ferner begegnet die mit dem "Systemwechsel" verbundene Änderung der Behördenzuständigkeit keinen Bedenken hinsichtlich des Rückwirkungsverbots, wie dies in der Berufungsverhandlung geltend gemacht worden ist. § 3 Abs. 3 LVwVfG bzw. § 26 AO gelten nicht, da der Behördenwechsel hier durch das o.a. genannte Gesetz erfolgt ist. Der Übergang kraft Gesetzes bewirkt einen Wegfall der bisherigen Zuständigkeit und die Begründung der Zuständigkeit des Beklagten, ohne dass damit rückwirkend eine Kompetenzübertragung verbunden ist. Vielmehr geht es in diesem Zusammenhang allein um die Fortsetzung des Verfahrens durch die neue Behörde. Sie erfolgt - dem Rechtsgedanken der genannten verfahrensrechtlichen Bestimmungen entsprechend - unter Wahrung der Interessen des Betroffenen, wenn - wie dies hier der Fall ist - sichergestellt ist, dass seine Rechtsstellung durch die Zuständigkeitsänderung nicht nachteilig berührt wird.

(g) Auch eine dem Gemeinschaftsrecht widersprechende Rechtslage ist nicht festzustellen.

Der Einwand der Berufung, es fehle bereits an der Feststellung, dass im Bundesgebiet die Voraussetzungen für eine Abweichung von der Gemeinschaftsgebühr entsprechend der Vorgabe der RL 85/43/EWG gegeben seien, wird mit dem Hinweis darauf, in § 2a Abs. 1 Satz 2 AGFlHG werde dies lediglich "lapidar" festgelegt, nicht substantiiert begründet. Warum die dort getroffene Feststellung unzutreffend sein könnte, wird nicht aufgezeigt. Es wird auch verkannt, dass mit ihr der Forderung des Bundesverwaltungsgerichts Rechnung getragen ist, nach der der Landesgesetzgeber durch Rechtssatz zu entscheiden hat, dass von der Gemeinschaftsgebühr abgewichen werden darf und dass die Voraussetzungen für eine derartige Abweichung entsprechend den Feststellungen des Bundesministeriums der Gesundheit vom 24.10.1997 (BAnz. Nr. 204, S. 13298) erfüllt sind (s. dazu auch den Vorspann des mit der Berufung vorgelegten Aufsatzes von Orlop in: Fleischwirtschaft 1987, 1481).

Die Rechtswidrigkeit folgt auch nicht aus dem von der Berufung unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Senats (dazu Beschluss vom 20.9.1999 -2 S 1558/99 -; ferner Papier, DÖV 1993, 809, 810) angeführten Gesichtspunkt, dass grundsätzlich die Anwendung von nicht oder nicht ordnungsgemäß umgesetzten Richtlinien zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers nicht in Betracht komme, weil der nicht umgesetzte Akt keine vertikalen Rechtswirkungen zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers entfalte. Eine fehlende Umsetzung der RL 85/43/EWG sei aber festzustellen, da dort angeführte Betriebe anderer Lebensmittelbereiche nicht mit Gebühren belastet seien. Ob dies der Sache nach auch hier zutrifft, bedarf keiner Entscheidung. Denn diese Erwägung ist nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 9.9.1999 C-374/97, a.a.O.) jedenfalls für die Richtlinie 85/73/EWG nicht tragend. Der Gerichtshof hat dargelegt, dass auch dann, wenn der Mitgliedstaat die Richtlinie nicht innerhalb der Frist umgesetzt habe, ein Einzelner sich der Erhebung von höheren Gebühren als den im Anhang Kapitel I Nr. 1 festgesetzten Pauschalbeträgen nicht widersetzen kann, sofern diese Gebühren die tatsächlich entstandenen Kosten nicht überschreiten. Ein Mitgliedstaat kann danach auch von der ihm durch den genannten Anhang eingeräumten Befugnis, eine spezifische, die Pauschalbeträge übersteigende Gebühr zu erheben, ohne weitere Voraussetzungen unter dem alleinigen Vorbehalt Gebrauch machen , dass die spezifische Gebühr die tatsächlichen Kosten nicht überschreitet. Auch darf ein Mitgliedstaat, der die Befugnis zur Erhebung der Gebühren für Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch den kommunalen Behörden übertragen hat, nach Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie bis zur Höhe der der zuständigen kommunalen Behörde tatsächlich entstandenen Untersuchungskosten höhere Gebühren als die Gemeinschaftsgebühren erheben. Nichts anderes kann im Übrigen auch für die RL 85/73/EWG in ihrer späteren Fassung gelten.

Die o.a. gesetzliche Neuregelung ist auch nicht wegen des mit der Berufung geltend gemachten Einwands rechtswidrig, die in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entwickelten Grundsätze zur Zulässigkeit rückwirkenden EG-Rechts seien nicht beachtet. Denn auf diese Grundsätze kommt es im vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich an. Entgegen der Berufung wird hier EG-Recht nicht rückwirkend wieder in Kraft gesetzt. Für den in § 3 der Rechtsverordnung des Beklagten (rückwirkend) geregelten Gebührenzeitraum ab 1.7.1995 sind maßgeblich zum einen die Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG, die bis 1.7.1997 Anwendung gefunden hat. Zum anderen ist ab diesem Zeitpunkt die Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG maßgeblich, die die RL 93/118/EWG ersetzt. Die Bezugnahme auf diese gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben erfolgt hier ersichtlich durch das nationale Recht, das das Gemeinschaftsrecht schon mit dieser Beschränkung nicht berührt, sondern lediglich Normlücken des nationalen Gebührenrechts bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts schließt (so zutreffend OVG NW, Urteil vom 14.12.2004 - 9 A 4232/02 - KStZ 2005, 72 m.w.N.). Der Senat hat - allerdings noch mit Blick auf die FlHGebVO 1998 - dargelegt, dass diese eine Rückwirkung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften gerade nicht regele, sondern dass eine mittlerweile außer Kraft getretene EG-Rechtsnorm für einen Zeitraum umgesetzt werde, für den sie sich selbst Rechtswirkung beigemessen hat und für den sie auch umzusetzen war oder unmittelbar Geltung besaß (NK-Urteil vom 5.7.2001 - 2 S 2989/98; vgl. auch BVerwG, Beschluss v. 27.4.2000 - 12.99 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 21). Daran ist auch für die hier in Rede stehende Rechtsverordnung festzuhalten. Auch das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, es sei unschädlich, dass im Zeitpunkt des Erlasses der Neuregelung die Richtlinie 93/118/EG außer Kraft getreten sei. Denn sie sei nicht mit Wirkung "ex tunc" von Anfang an, sondern "mit Wirkung "ex nunc" außer Kraft getreten mit der Folge, dass die Rückwirkungsanordnung lediglich für den Zeitraum, in dem diese Gemeinschaftsrechtsakte nach wie vor Gültigkeit haben, an diese anknüpfe (so BVerwG, Urteil vom 18.10.2001 - 3 C 1.01, a.a.O., S. 488, m.w.N.). Demnach ist eine Auseinandersetzung mit den mit der Berufung aufgezeigten Grundsätzen eines EG-rechtlich begründeten Rückwirkungsverbots entbehrlich (zu ihm s. aber auch das genannte NK-Urteil des Senats vom 5.7.2001 2 S 2989/98 -). Dies gilt auch für den Hinweis der Berufung auf die Ausführungen von Zuleeg in: Das Recht der Europäischen Gemeinschaften im innerstaatlichen Bereich, S. 247, wonach einer Ermächtigung keine rückwirkende Kraft zukommen dürfe. Denn davon kann hier gerade nicht ausgegangen werden, da das Landesrecht - und ihm folgend die Rechtsverordnung des Beklagten - keine rückwirkende Ermächtigung darstellt, sondern lediglich die richtlinienkonforme Anhebung der Gemeinschaftsgebühr für solche Zeiträume eröffnet, in denen das Gemeinschaftsrecht selbst dies zulässt. Dies stellt keinen Fall des (regelmäßig unzulässigen) Gebrauchmachens von einer gemeinschaftsrechtlichen Ermächtigung für einen Zeitraum vor deren Inkrafttreten dar (dazu OVG NW, Urteil vom 14.12.2004, a.a.O.).

Auch der mit der Berufung gerügte "Systemwechsel" - die Anhebung der Gebühr nicht mehr nach Nr. 4a, sondern nach Nr. 4b des Anhangs A Kapitel I der RL 85/73/EWG i. d. F. der RL 96/43/EG - ist nicht zu beanstanden. Ob die EG-Pauschalen für bestimmte Betriebe anzuheben sind oder eine Gebühr zu erheben ist, die die tatsächlichen Kosten deckt, ist eine nach den Vorgaben der genannten Richtlinie zu beantwortende Frage, bei der Ermessen eröffnet ist (s. der Wortlaut von Nr. 4 des genannten Anhangs A Kapitel I der RL 85/73/EWG, ABl. L 162/1, 7). Dieses Ermessen unterliegt keinen weiteren europarechtlichen Einschränkungen. Allerdings hat die Ermessenentscheidung durch "Rechtssatz" zu erfolgen (dazu BVerwG, Urteil vom 29.8.1996 - 3 C 7.95, BVerwGE 102, 39; Urteil vom 27.4.2000 - 1 C 7.99, a.a.O.). Dies ist hier mit der Rechtsverordnung des Beklagten erfolgt. Auch durfte der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber hier die Wahl unter mehreren Alternativen überlassen und sich auf die Festlegung der dabei zu beachtenden Grundsätze beschränken (so BVerwG, Urteil vom 24.7.2000, a.a.O.). Dementsprechend ist es dem Verordnungsgeber auch nicht verwehrt, einen "Systemwechsel" dadurch vorzunehmen, dass er bei einem Abweichen von den EG-Pauschgebühren von der "betriebsbezogenen" zur "kostendeckenden" Anhebung übergeht. Auch hinsichtlich dieses Übergangs ist durch die Bestimmung in § 1 Abs. 4 der Rechtsverordnung des Beklagten sichergestellt, dass höhere Gebühren, als sie sich bisher nach den Bestimmungen der FlHGebVO 1998 ergeben hätten, nicht anfallen dürfen. In diesem Wechsel liegt daher auch entgegen dem Vorbringen der Berufung nicht etwa deshalb ein Eingriff in den durch Art. 12 GG geschützten Gewerbebetrieb, weil sich die Betroffenen auf eine betriebsbezogene Anhebung der Gemeinschaftsgebühr eingestellt hätten. Ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb dabei überhaupt als Schutzgut betroffen ist, ist fraglich, bedarf aber keiner abschließenden Entscheidung. Denn jedenfalls kann ein "Eingriff" in dieses Schutzgut schon deshalb ausgeschlossen werden, weil eine weitergehende Belastung durch den Systemwechsel nicht eintreten kann, wie der genannten Bestimmung zu entnehmen ist.

Dass die Gebührenregelungen der Rechtsverordnung des Beklagten deshalb rechtswidrig sein könnten, weil - wie mit der Berufung ferner geltend gemacht ist - der Mitgliedstaat der "Notifizierungspflicht" aus Art. 6 Abs. 1 RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 96/ /EG nicht nachkomme, ist nicht erkennbar. Die Bestimmung normiert eine objektive Rechtsverpflichtung, die weder mit Blick auf Art. 249 EG noch mit Blick auf die damit verbundene Zielsetzung zugleich auch dem subjektiven Schutz des einzelnen Gebührenschuldners dient. Letzteres ist zwar nicht nur bei einer ausdrücklichen normativen Regelung des Drittschutzes, sondern auch dann anzunehmen, wenn die Richtlinie ein bestimmtes mitgliedschaftliches Verhalten regelt, das den Interessen einzelner förderlich ist und sie begünstigt (EuGH, Urteil vom Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325, 3356 = EuZW 1994, 195, 196 - Facini Dori). Die Pflicht zur regelmäßigen Mitteilung über Aufteilung und Verwendung der Gemeinschaftsgebühr hat indes den Einzelnen nicht im Blick, sondern bleibt Vollzugskontrolle, die allenfalls mittelbar förderlich für den Gebührenschuldner sein könnte. Auch ist das von der Richtlinie geforderte mitgliedschaftliche Verhalten hier ausdrücklich auf die Kommission ausgerichtet ("bipolar") und begründet ersichtlich auch nur ihr gegenüber eine rechtliche Verpflichtung, aus der nicht ohne Weiteres die Drittbegünstigung herzuleiten ist. Auch die im Zusammenhang damit geltend gemachte Verletzung von Art. 249 EG führt nicht zu einer über die bereits oben angesprochene Frage nach der Umsetzung hinausgehenden, eine Begünstigung des Einzelnen umfassenden Bedeutung.

Auch die Höhe der auf der Grundlage der Rechtsverordnung des Beklagten geforderten Gebühren ist mit Blick auf die materiell-rechtlichen Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinien 93/118/EG bzw. 96/43/EG aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.

Dem mit der Berufung erhobenen, auch auf die Gebührenhöhe zielenden Einwand, der Grundsatz der Einheitsgebühr sei nicht beachtet, da die Trichinenuntersuchungskosten als allgemeine Anhebung hinzugerechnet seien und dies materiell-rechtlich die unzulässige Erhebung einer gesonderten Gebühr darstelle, ist nicht zu folgen. Wie insbesondere der Bezug auf Anhang A Kapitel I Nr. 4 b der Richtlinie 85/73/EWG in § 1 Abs. 1 der Rechtsverordnung verdeutlicht, werden mit den Gebühren in der Anlage zur Rechtsverordnung ausschließlich "kostendeckende" Gebühren festgesetzt. Die dabei für die Untersuchung von Schweinefleisch angesetzte Gebühr ist eine einheitliche Gebühr, bei deren Kalkulation die Kosten der Trichinenuntersuchung eingeflossen sind. Dass das "Hinzuaddieren" EG-rechtlich unbedenklich ist, folgt - wie dargelegt - aus dem o.a. Gesichtspunkt der Kostendeckung, und - technisch - bereits aus der Protokollerklärung des Agrarrates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften zur Entscheidung des Rates vom 15.6.1988 über die Beträge der für die Untersuchung und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG (88/408/EWG) vom 24.1.1989 (BAnz. v. 22.2.1989, S. 901) - im Folgenden: Protokollerklärung 89 - (dort die FN 1 und 3). Der Ausgangspunkt der Erwägung der Berufung, aus den europarechtlichen Vorgaben und der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folge, dass ein solcher "Rechenvorgang" auch schon deshalb nicht zulässig sei, weil lediglich die in der RL 85/43/EWG vorgesehene Gemeinschaftsgebühr festgesetzt werden dürfe, ist wie dargelegt nicht zutreffend und ist auch entgegen dem Berufungsvortrag weder aus dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 28.6.2002 (3 BN 5.01, n.v.) noch aus der o.a. "Feyrer"-Entscheidung des EuGH herzuleiten.

Im Übrigen lässt sich weder feststellen, dass unzulässigerweise Kosten in Ansatz gekommen sind, noch, dass die Kostendeckungsgrenze überschritten ist. Für den Umfang einer zulässigen Kostendeckung ist materiell-rechtlich auf die vorrangigen EG-rechtlichen Vorgaben zurückzugreifen (vgl. den Rechtsgedanken in § 8 LGebG; ferner BVerwGE 102, 39, Urteil vom 27.4.2000, DÖV 2001, 30).Ein Rückgriff auf einen von diesen abweichenden "nationalen" Kostendeckungsgrundsatz, wie er in der mündlichen Verhandlung angedeutet worden ist, scheidet daher aus. Die Frage, ob eine Gesamtkostendeckung im Rahmen der Fleischhygieneuntersuchungen zulässig ist, ist demnach in erster Linie anhand der Bestimmungen der o.a. Richtlinien zu beantworten. Wie bereits dargelegt, ist nach der RL 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EWG nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 9.9.1999 C-374/97, a.a.O.) der Mitgliedstaat bzw. die von ihm für zuständig erklärte kommunale Behörde berechtigt, Gebühren zu erheben, die die tatsächlichen Kosten umfassen. An dieser Rechtsprechung hat der Europäische Gerichtshof mit Urteil vom 30.5.2002 - C-284/00 und C-288/00 "Stratmann" u.a.(DVBl. 2002,1108 ) festgehalten. Unter Tz. 54 ist darauf abgehoben, dass die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 85/73 und Artikel 2 Absatz 2 der Entscheidung 88/408 sowie nach Artikel 2 Absatz 3 der Richtlinie 85/73 in der durch die Richtlinie 93/118 geänderten Fassung einen höheren Betrag als die Gemeinschaftsgebühren erheben können, sofern dieser Betrag die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht überschreitet. Die dann getroffene Feststellung (Tz. 55), keine dieser Bestimmungen gestatte jedoch die Erhebung einer spezifischen Gebühr zusätzlich zu der Gemeinschaftsgebühr, um bestimmte Kosten für Untersuchungen und Kontrollen abzudecken, die nicht in allen Fällen stattfinden, ist entgegen der Ansicht der Berufung keine Einschränkung der Höhe nach, sondern eine solche der Art nach: Sowohl aus dem Anhang der Entscheidung 88/408 als auch aus Kapitel I Nummer 4 Buchstaben a und b des Anhangs der Richtlinie 85/73 in der durch die Richtlinie 93/118 geänderten Fassung ergebe sich vielmehr, dass jede von einem Mitgliedstaat beschlossene Erhöhung den Pauschalbetrag der Gemeinschaftsgebühr selbst betreffen und als dessen Anhebung erfolgen müsse und dass eine spezifische, über die Gemeinschaftsgebühren hinausgehende Gebühr sämtliche tatsächlich entstandenen Kosten abdecken müsse (Tz. 56).

Die so bestimmte Kostendeckungsgrenze wird hier nicht deshalb überschritten, weil - so die Ansicht der Berufung - mit der Einbeziehung von Verwaltungspersonalkosten nicht ansatzfähige Kosten in die Gebührenberechnung eingestellt worden seien. Welche Kosten bei der Bemessung der Gebühr zu berücksichtigen und daher ansatzfähig sind, richtet sich - wie die Kostendeckung dem Grunde nach - nach den Vorgaben der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft (dazu § 8 LGebG). Nach Art. 1 Abs. 2 der geänderten Richtlinie 85/73/EWG werden die Gebühren in einer Weise festgelegt, dass sie die Kosten decken, die die zuständige Behörde in Form von Löhnen und Gehältern einschließlich Sozialabgaben sowie V e r w a l t u n g s k o s t e n zu tragen hat. Sie umfassen auch die diesem Bereich zuzuordnenden Personalkosten, wie sich aus der o.a. Protokollerklärung zur Entscheidung 88/408/EWG vom 24.1.1989 (BAnz. 1989, 901) herleiten lässt. Ungeachtet der Frage nach deren rechtlicher Tragweite, die sich mit Blick darauf stellt, dass die genannte Entscheidung durch die Richtlinie 93/118/EG des Rates vom 22.12.1993 zur Änderung der Richtlinie 85/73/EWG (ABl. Nr. L 340, S. 15) aufgehoben worden ist, ist mit der Berufung davon auszugehen, dass die Protokollerklärung die Vorstellungen der beteiligten Gemeinschaftsorgane widerspiegelt, welcher Aufwand bei der Untersuchung dem Grunde nach in Betracht kommt. Als "Rahmenbedingungen" für eine Bemessung der Gebührenhöhe (so die Einleitung zur Protokollerklärung, a.a.O.) ist ihr entgegen der Ansicht der Berufung allerdings kein Verbot zu entnehmen, tatsächlich entstehende Kosten nicht in Ansatz zu bringen, die zu einer höheren als der pauschal festgelegten Gemeinschaftsgebühr führen. Nach den unter I. festgelegten allgemeinen Grundsätzen der Erklärung werden Untersuchungszeit, Zerlegungsvorgang, Verwaltungskosten und Kosten der Rückstandsuntersuchung und bei der unter II. angeführten "Methode" die Personalkosten angeführt. Zu den letzteren gehören ausdrücklich "die gesamten Kosten für das Untersuchungs- und Verwaltungspersonal". Der weiterhin gerügte Ansatz eines "Risikozuschlags" betrifft Gebührenzeiträume, die hier nicht in Rede stehen. Ohne dass es deshalb darauf ankäme, spricht vieles dafür, diesen für die erwartete tarifvertraglich bedingte Nachzahlung angesetzten Kosten der ansatzfähigen Vergütung zuzuordnen, was gleichfalls der auch mit der Berufung für zutreffend gehaltenen Protokollerklärung nicht widersprechen dürfte.

Dass im Übrigen ein Zeitaufwand von 14,31 Minuten statt den in der Protokollerklärung vorgesehenen 8 Minuten zu Grunde gelegt ist (Nr. 2.3.2 der Kalkulation), ist nicht für sich bereits Grund für die Annahme eines unzulässigen Kostenansatzes. Der Beklagte hat den tatsächlichen Zeitaufwand für die Untersuchung von Rindern festgehalten. Eine strikte Bindung an die Vorgaben der Protokollerklärung ist nach dem oben Gesagten nicht gegeben, ungeachtet des weiteren Umstandes, dass insoweit eine uneingeschränkte Anwendung schon mit Blick auf die im Jahre 1988 als Rahmenbedingung angelegten Grundsätze der Protokollerklärung ausscheidet. Entscheidend ist indes, dass die Zeitangabe für sich nicht hinreichend aussagekräftig ist, sie vielmehr sowohl im Zusammenhang mit der Anzahl der an der Untersuchung beteiligten Tierärzte und Fleischkontrolleure als auch im Zusammenhang mit dem Betriebsablauf zu werten ist. Dass insoweit ein "kostenträchtiges" Missverhältnis besteht, wird mit der Berufung nicht aufgezeigt. Auch die Rüge, es fehle bei der Gebührenkalkulation die Darlegung des Zusammenhangs zwischen Kosten und der Fleischhygieneuntersuchung, ist nicht berechtigt. Dass es um Kosten gehen muss, die der Untersuchung von Fleisch zugeordnet werden können, folgt aus der in Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 85/43/EWG ausgesprochenen Bindung an die "tatsächlichen Untersuchungskosten", wie sie im Übrigen auch die o.a. Nr. 4 der Anlage benennt. Für die geforderte Zuordnung kann durchaus auch auf die o.a. Protokollerklärung zurückgegriffen werden, die die gemeinschaftsrechtliche "Vorstellung" des für den Untersuchungsvorgang Erforderlichen umschreibt. Sie verdeutlicht zugleich aber auch, dass die Zuordnung zur Untersuchung im engeren, technischen Sinn nicht gemeint ist, wie dies mit der Berufung geltend gemacht ist. Dieser weitere Zusammenhang besteht hier für die angesetzte Verwaltungspersonalstelle. Der in der Kalkulation erfolgte Hinweis auf die "VwV-Kostenfestlegung" v. 20.12.2000 ist die "Inanspruchnahme" gesicherter Erkenntnisse über die Ansatzfähigkeit und den erforderlichen Umfang von Personalkosten, deren Zuordnung zur Fleischhygieneuntersuchung im Gebiet des Beklagten sich auch aus den dem Senat vorliegenden Akten und deren Umfang erschließen. Anders als dies dem Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 26.8.2004 (12 A 10767/04.OVG - dort UA. S. 11) zu entnehmen ist, auf das sich die Berufung bezieht, geht es hier nicht um lediglich allgemeinen Verwaltungsaufwand (Kosten der Aufsichtsbehörde), bei dem - anders als im Falle des Beklagten - ein Zusammenhang mit der Fleischhygieneuntersuchung gerade fehlt. Dass ein "Hinzuaddieren" der danach zulässig angesetzten Verwaltungskosten nicht - wie die Berufung meint - zur Festlegung einer Sondergebühr führt, sondern der Berechnung der Gebührenhöhe zuzuordnen ist, ist oben in anderem Zusammenhang bereits dargelegt.

Es fehlt entgegen dem Vorbringen der Berufung auch nicht an einer hinreichenden Darlegung der Bemessungsgrundlagen. Die Gebührenkalkulation weist die Kalkulationsgrundlagen aus, was ausreichend ist und - da ein Rückgriff auf den Aktenbestand des Beklagten eröffnet ist - auch eine hinreichende Nachvollziehbarkeit gewährleistet. Insbesondere scheitert auch eine Nachprüfbarkeit der mit der Berufung gerügten Ansätze für vollzeittätige Fleischkontrolleure nicht an dem mit dem Rechtsmittel vorgetragenen Umstand, für diesen Personenkreis gelte der "Tarifvertrag Ang aöS" nicht. Der Beklagte hat dazu nachvollziehbar vorgetragen, dass er in einem ersten Rechenschritt eine Umrechnung der Untersuchungskosten hinsichtlich des Personals auf die einzelnen Tierarten vorgenommen und sich dabei auf eine Vorgabe des Ministeriums Ländlicher Raum Baden-Württemberg aus dem Jahre 1995 gestützt hat. Orientiert hat sich der Beklagte an den EG-rechtlich vorgegebenen Mindestunterersuchungszeiten, um so ein sachgerechtes Verhältnis der Gebührenansätze je Tierart zu erreichen. Damit ist auch der wenig konkrete Einwand der Berufung, der Bedarf an Untersuchungspersonal werde bestritten, entkräftet.

Er steht im Zusammenhang mit dem Berufungsvorbringen, es fehle an der gebotenen Erforderlichkeit der angesetzten Kosten. Insbesondere seien unwirtschaftliche Kosten auszuscheiden. Dem Antrag, hierzu ein Sachverständigengutachten einzuholen, muss nicht durch Beweisaufnahme nachgegangen werden. Er stellt formal eine "Beweisanregung" dar. Es bestehen bereits Bedenken, ob dieser "Antrag" dem Gebot hinreichender Bestimmtheit des Beweisthemas genügt, oder ob die mangelnde Bestimmtheit hier nicht bereits - wie regelmäßig - kennzeichnend ist für einen Beweisermittlungsantrag (vgl. BVerwGE 75, 6 ff.). Ungeachtet dessen ist die Frage nach der Ansatzfähigkeit von Kosten eine solche, die der Senat anhand der ihm vorliegenden Unterlagen selbst beurteilen kann, zumal unter Berücksichtigung dessen, dass bei der Annahme zutreffender Kostenarten die Entscheidung zur Erforderlichkeit des Ansatzes der Kosten dann weitgehend den genannten Bestimmungen des EG-Rechts zu entnehmen und ein Einschätzungsspielraum der Behörde nur begrenzt eröffnet ist. Der weitere Hinweis, unwirtschaftliche Kosten seien für nicht vollbeschäftigte amtliche Tierärzte in Ansatz gebracht, wie ein Vergleich zwischen der Vergütung dieses Personenkreises bei privaten und bei öffentlichen Schlachthöfen zeige, rechtfertigt die Bedenken der Berufung nicht. Der Beklagte geht bei der Stundenvergütung von den jeweils maßgeblichen Vergütungssätzen aus, die sich aus den einschlägigen Tarifverträgen ergeben. An diese Vorgaben ist er - ohne dass ihm eine eigenständige Regelungsbefugnis zukommt - gebunden. Von einem Ansatz unwirtschaftlicher Kosten kann daher nicht gesprochen werden.

Dem weiteren Vorbringen, die Fleischhygiene - RVO verstoße auch gegen das Äquivalenzprinzip, das sich mit Blick auf den Zweck, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, ergebe, ist nicht zu folgen. Dem liegt die mit der Berufung wiederholt vorgetragene Vorstellung zu Grunde, aus der auch den Wettbewerb in Blick nehmenden Zielsetzung der RL 85/73/EWG folge zwingend, dass dem Betroffenen lediglich die Gemeinschaftsgebühren für Fleischuntersuchungen auferlegt werden dürften. Dass dies nicht zutrifft, folgt aus der o.a. Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Nicht zutreffend ist auch der Hinweis der Berufung, es seien keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der "Wert der Leistung für den Gebührenschuldner" in Blick genommen worden sei, was sich als Ermessensfehlgebrauch erweise. Ob hier überhaupt Raum für die Ausübung von Ermessen verbleibt, ist zweifelhaft. Jedenfalls wird der "Wert der Leistung" hier bezüglich des geltend gemachten Gesichtspunkts der Äquivalenz nicht außer Acht gelassen. Das Äquivalenzprinzip als Ausdruck des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes besagt, dass ein angemessenes Verhältnis zwischen kommunaler bzw. staatlicher Leistung und erhobener Gegenleistung bestehen muss, wobei der Behörde ein Regelungsspielraum eröffnet ist, den sie nur dann verlässt, wenn sich ein grobes Missverhältnis zwischen den Leistungen ergibt (vgl. etwa BVerwG, Urteil v. 21.10.1994, KStZ 1995, 54, 55 f. m.w.N.). Dafür, dass ein solches Missverhältnis bestehen könnte, ist indes mit der Berufung nichts vorgetragen worden. Hierfür bestehen auch keine Anhaltspunkte, nimmt man in Blick, dass durch die gebührenpflichtigen Untersuchungen die "Marktfähigkeit" des geprüften Frischfleisches gesichert wird.

Mit der Berufung ist schließlich die Anregung verbunden, dem Europäischen Gerichtshof die Fragen nach Art. 234 EG vorzulegen, ob für den Mitgliedstaat oder die ihm nachgeordneten Gliedstaaten (Bundesländer) die Möglichkeit besteht, vor ordnungsgemäßer und vollständiger Umsetzung eines Gemeinschaftsrechtsaktes von dessen Ausnahmebestimmung zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers Gebrauch zu machen, und ob die Mitgliedstaaten oder ihre nachgeordneten Gliedstaaten (Bundesländer) rückwirkend von Ausnahmebestimmungen eines umsetzungsbedürftigen Rechtsaktes der Gemeinschaft zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers Gebrauch machen, wenn dieser Rechtsakt entweder während seiner Geltungsdauer überhaupt nicht umgesetzt worden ist oder aber nur eine Teilumsetzung erfahren hat, jedoch eine ordnungsgemäße und vollständige Umsetzung des Rechtsaktes weder in Bundes- noch in Landesrecht erfolgt ist. Wie aus den oben angestellten Gründen folgt, stellen sich diese Fragen in dem hier anhängigen Verfahren nicht.

Der Anspruch auf eine Erstattung von Gebührenleistungen, wie er mit der Berufung gleichfalls geltend gemacht ist, scheidet nach dem Gesagten ebenso aus wie der geltend gemachte Anspruch auf Prozesszinsen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss vom 30. März 2006

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 88.972,34 EUR festgesetzt (§§ 72, 52 Abs. 2 GKG).

Gründe:

Auszugehen ist von dem Berufungsantrag der Klägerin, der ausgerichtet ist auf 1. die Aufhebung der angefochtenen Gebührenbescheide, soweit mit ihnen ein 296.792,90 DM (= 151.747,80) Euro übersteigender Betrag festgesetzt ist, 2. auf Rückzahlung in Höhe von DM 226.168,71 (= 115.638,22 Euro) und 3. auf Zins in Höhe von 5 % über dem Basissatz aus dem Rückzahlungsbetrag. Der Anspruch auf Rückzahlung ist - anders als VG dies vertritt - nicht eigenständig zu bewerten (vgl. § 5 ZPO), daher bei der Streitwertfestsetzung ohne Belang (vgl. u.a. BayVGH , Beschl. v. 18.3.1998, NVwZ-RR 1998, 788); Gleiches gilt für den geltend gemachten Zinsanspruch, der nach § 4 ZPO bei der Festsetzung des Streitwerts unberücksichtigt bleibt. Dementsprechend ist Berechnungsgrundlage (nicht im Streit sind Rückstandsuntersuchungsgebühr und Gebühr für Untersuchungen außerhalb normaler Schlachtzeiten) die Gesamtforderung (252.406,17 + 243.761,97 = 496.168,14 DM) abzüglich Trichinengebühren (12.882,67 + 12.477,80 = 25.360,47 DM), mithin 470.807,67 DM, dieser abzüglich des "anerkannten" Betrags i.H.v. 296.792,90 DM, mithin der Betrag von 174.014,77 DM (= Euro 88.972,34).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung