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Beginn der Entscheidung

Gericht: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
Urteil verkündet am 23.05.2001
Aktenzeichen: 3 S 815/00
Rechtsgebiete: LGebG, VO Kultusministerium, VO Innenministerium, bad. VerwGebG 1923, bad. BauGebO 1936, bad. LBO 1935, GebVerz


Vorschriften:

LGebG § 7
LGebG § 8
VO Kultusministerium v. 19.03.1962 i.d.F. v. 18.01.1963 § 1
VO Innenministerium v. 05.07.1962 § 1 Abs. 1
bad. VerwGebG 1923 § 1
bad. VerwGebG 1923 § 5 Abs. 1 lit. a
bad. VerwGebG 1923 § 14 Nr. 3
bad. VerwGebG 1923 § 25
bad. BauGebO 1936 § 1 I
bad. BauGebO 1936 § 1 IV Abs. 4 lit. c
bad. LBO 1935 § 111
bad. LBO 1935 § 123 Abs. 1
bad. LBO 1935 § 143
GebVerz Nr. 76.1.1
1. Kirchliche Stiftungen sind nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 lit. a der Verordnung des Kultusministeriums über die Befreiung der Kirchen und anderer Religionsgesellschaften sowie der kirchlichen Stiftungen von der Entrichtung der Verwaltungsgebühren nach dem Landesgebührengesetz vom 19.03.1962 (GBl. S. 18) i.d.F. d. Verordnung vom 18.01.1963 (GBl. S. 26) i.V.m. § 14 Nr. 3 des bad. Verwaltungsgebührengesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 17.08.1923 (GVBl. S. 283) im ehemals badischen Landesteil insbesondere von der Entrichtung von Baugenehmigungsgebühren befreit. Dieser persönlichen Gebührenbefreiung steht weder die Bezugnahme des § 1 Abs. 1 der Verordnung auf den Bereich der Kultusverwaltung noch die in § 1 Abs. 1 der Verordnung des Innenministeriums über die Befreiung der Kirchen und anderer Religionsgesellschaften von der Entrichtung von Baugebühren vom 05.07.1962 (GBl. S. 81) geregelte sachliche Gebührenfreiheit entgegen.

2. Eine Befreiung von Bauüberwachungsgebühren regelt § 1 Abs. 1, Abs. 2 lit. a der Verordnung des Kultusministeriums i.V.m. § 14 Nr. 3 des bad. Verwaltungsgebührengesetzes nicht.

3. Die Festsetzung einer innerhalb eines Gebührenrahmens zu erhebenden Widerspruchsgebühr ist bereits dann zu Lasten des Gebührenschuldners rechtsfehlerhaft, wenn die Widerspruchsbehörde ihren bei der Bemessung der Gebührenhöhe anzustellenden Ermessenserwägungen eine voll umfängliche Zurückweisung des Widerspruchs zugrunde gelegt hat, diese Amtshandlung aber überwiegend rechtswidrig ist.


VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Im Namen des Volkes Urteil

3 S 815/00

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Baugenehmigungs-/Widerspruchsgebühr

hat der 3. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Stopfkuchen-Menzel, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schieber und den Richter am Verwaltungsgericht Kappes auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 23. Mai 2001

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13. August 1999 - 3 K 3867/98 - geändert. Der Gebührenbescheid der Stadt Heidelberg vom 24. April 1998 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 3. November 1998 werden aufgehoben, soweit die Forderung der Beklagten 480,-- DM übersteigt und zu Lasten des Klägers eine Widerspruchsgebühr festgesetzt worden ist.

Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen der Kläger zu 1/4 und die Beklagte zu 3/4.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen die Festsetzung von Gebühren und Auslagen in Bausachen sowie gegen eine Widerspruchsgebühr.

Im März 1998 beantragte der Kläger, eine kirchliche Stiftung des öffentlichen Rechts, bei der Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung für den Ausbau des Dachgeschosses des in seinem Eigentum stehenden und von der Evangelischen Pflege Schönau genutzten Verwaltungsgebäudes Zähringer Straße 18/18 A (Flurstück-Nr. 1936) in Heidelberg; hierzu reichte er von einem freien Architekten gefertigte Bauvorlagen ein. Die Baugenehmigung wurde ihm unter dem 23.4.1998 erteilt.

Mit Gebührenbescheid vom 24.4.1998 setzte die Beklagte gegenüber dem Kläger Verwaltungsgebühren nebst Auslagen in Höhe von insgesamt 1.780,-- DM (Baugenehmigungsgebühr in Höhe von 1.280,-- DM, Bauüberwachungsgebühr in Höhe von 320,-- DM, Gebühr für die Entwässerungsgenehmigung in Höhe von 160,-- DM sowie pauschale Auslagen in Höhe von 20,-- DM) fest. Als Rechtsgrundlage sind § 47 Abs. 4 LBO i.V.m. den §§ 1, 2, 3, 4, 26 LGebG und dem Gebührenverzeichnis des Landes angegeben. Der Baugenehmigungsgebühr sowie der Bauüberwachungsgebühr legte die Beklagte vom Kläger angegebene veranschlagte Baukosten in Höhe von 320.000,-- DM zugrunde.

Der Kläger erhob Widerspruch, zu dessen Begründung er im Wesentlichen vortrug, er unterfalle der Verordnung des Kultusministeriums über die Befreiung der Kirchen und anderer Religionsgesellschaften sowie der kirchlichen Stiftungen von der Entrichtung der Verwaltungsgebühren nach dem Landesgebührengesetz vom 19.3.1962 i.d.F. der Verordnung vom 18.1.1963 (im Folgenden: Verordnung des Kultusministeriums). Danach gelte die in § 14 Nr. 3 des badischen Verwaltungsgebührengesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 17.8.1923 für Angelegenheiten der kirchlichen Stiftungen angeordnete Befreiung von "Sporteln" als Befreiung von Verwaltungsgebühren fort.

Unter dem 16.6.1998 erteilte die Beklagte dem Kläger eine Entwässerungsgenehmigung nach § 9 ihrer Satzung über die öffentliche Abwasserbeseitigung.

Mit Widerspruchsbescheid vom 3.11.1998 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe den Widerspruch des Klägers zurück. Zugleich setzte es zu seinen Lasten eine Widerspruchsgebühr in Höhe von 300,-- DM fest. Zur Begründung ist ausgeführt, dem Kläger stehe keine Gebührenfreiheit zu. Dies gelte zunächst mit Blick auf § 1 Abs. 1 der Verordnung des Innenministeriums über die Befreiung der Kirchen und anderer Religionsgesellschaften von der Entrichtung von Baugebühren vom 5.7.1962 (im Folgenden: Verordnung des Innenministeriums). Diese Vorschrift setze voraus, dass Entwurf und Ausführung der baulichen Anlage unter der verantwortlichen Leitung, zumindest Oberleitung, der kirchlichen Baubehörden erfolge. Die Baumaßnahme des Klägers sei aber von einem privaten Architekten geplant worden. § 5 Abs. 1 Nr. 7 LGebG i.V.m. Buchst. A Satz 1 des Gebührenverzeichnisses vermittle dem Kläger ebenfalls keine Gebührenfreiheit, da die Herstellung von Diensträumen für Mitarbeiter kirchlicher Dienststellen nicht zur unmittelbaren Erfüllung der Aufgaben der Kirchen zähle. Nichts anderes gelte im Ergebnis für die vom Kläger beanspruchte Gebührenbefreiung nach der Verordnung des Kultusministeriums. Zwar bestimme der dort in Bezug genommene § 14 Nr. 3 des badischen Verwaltungsgebührengesetzes aus dem Jahre 1923, dass die Erhebung von "Sporteln" in Angelegenheiten u.a. der kirchlichen Stiftungen unterbleibe. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 1 der Verordnung des Kultusministeriums gelte diese Befreiung von der Entrichtung der Verwaltungsgebühren jedoch nur im Bereich der Kultusverwaltung fort. Die bauliche Änderung eines im Eigentum einer kirchlichen Stiftung stehenden Gebäudes sei jedoch keine Angelegenheit der Kultusverwaltung. Die Festsetzung der Widerspruchsgebühr beruhe auf den §§ 1, 2, 4 und 8 des LGebG i.V.m. der Gebührenverordnung und Nr. 76.1.1 des Gebührenverzeichnisses. Diese Entscheidung wurde dem Kläger am 6.11.1998 zugestellt.

Am 4.12.1998 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben und beantragt, den Gebührenbescheid der Beklagten vom 24.4.1998 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 3.11.1998 einschließlich der Widerspruchsgebühr aufzuheben. Er hat ergänzend vorgetragen, der Umstand, dass § 1 Abs. 1 der Verordnung des Kultusministeriums eine Fortgeltung von Befreiungen auf Grund von "Rechtsvorschriften im Bereich der Kultusverwaltung" anordne, stehe einer Gebührenbefreiung vorliegend nicht entgegen. Diese Formulierung schränke den sachlichen Anwendungsbereich der in § 1 Abs. 2 der Verordnung als "Rechtsvorschriften im Sinne von Absatz 1" aufgeführten Befreiungsregelungen nicht ein. Denn aus den angeführten Befreiungsregelungen ergebe sich, dass zur damaligen Zeit in weiten Bereichen kirchlicher Angelegenheiten die Zuständigkeit des Kultusministeriums eröffnet gewesen sei. Demgemäss werde § 1 Abs. 1 der Verordnung durch die in dessen Absatz 2 beispielhaft aufgelisteten altrechtlichen Bestimmungen konkretisiert. Hierfür spreche auch eine verfassungskonforme Auslegung der Befreiungsregelung, die andernfalls mit Blick auf wechselnde Zuständigkeiten auch der Kultusverwaltung nicht hinreichend bestimmbar sei. Dem stehe die Verordnung des Innenministeriums nicht entgegen. Während nämlich die Verordnung des Kultusministeriums i.V.m. § 14 Nr. 3 des badischen Verwaltungsgebührengesetzes den Kirchen, anderen Religionsgesellschaften und kirchlichen Stiftungen allgemeine Gebührenfreiheit zuerkenne, spreche die Verordnung des Innenministeriums eine Gebührenbefreiung in sachlicher Hinsicht für von kirchlichen Baubehörden vorgenommene Bauten aus. Ein solcher Fall liege hier aber nicht vor. Überschneidungen der Anwendungsbereiche beider Verordnungen seien unschädlich. Die Verordnung des Innenministeriums habe den Anwendungsbereich der Verordnung des Kultusministeriums weder ausdrücklich noch der Sache nach abbedungen oder konkretisiert. Sie gebe vielmehr die Rechtslage wieder, wie sie sich bereits aus der Verordnung des Kultusministeriums ergebe. Denn eine entsprechende Gebührenbefreiung für in Verantwortung kirchlicher Baubehörden besorgte Bauten sei bereits in § 1 Nr. IV Abs. 4c der badischen Baugebührenordnung vom 8.9.1936 i.V.m. den §§ 142, 143 badische LBO enthalten gewesen. Auch diese Gebührenbefreiung gründe auf Rechtsvorschriften im Bereich der Kultusverwaltung.

Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat geltend gemacht, § 1 Abs. 1 der Verordnung des Kultusministeriums schränke den Anwendungsbereich der Befreiungsregelung in Absatz 2 lit. a dieser Verordnung auf den Bereich der Kultusverwaltung ein. Die sonstigen in Absatz 2 der Verordnung des Kultusministeriums aufgeführten Befreiungsregelungen beträfen ausschließlich der Kultusverwaltung zuzuordnende Bereiche, wie das Kirchensteuerrecht, die Entstehung bzw. die Aufhebung von Stiftungen und Anstalten, die Rechtsverhältnisse der Kirchenbeamten sowie die Wirksamkeit kirchlicher Satzungen. Eine allgemeine Zuständigkeitsregelung könne hieraus ebenso wenig abgeleitet werden, wie eine allgemeine Gebührenbefreiungsregelung zu Gunsten der kirchlichen Stiftungen. Der Begriff "im Bereich der Kultusverwaltung" sei auch bestimmbar. Die Zuständigkeitsbereiche des Kultusministeriums seien im Gesetz über die Kirchen genau abgegrenzt und beträfen im Wesentlichen Fragen des Kirchensteuerwesens und des kirchlichen Beamtenrechts. Die Verordnung des Innenministeriums zeige ebenfalls, dass die Gebühren für die Erteilung einer Baugenehmigung gerade nicht unter die Verordnung des Kultusministeriums falle, da die Verordnung des Innenministeriums ansonsten nicht erforderlich gewesen wäre.

Mit Urteil vom 13.8.1999 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die tatbestandlichen Voraussetzungen für die erfolgte Festsetzung von Gebühren im Baugenehmigungsverfahren nach § 47 Abs. 4 Satz 2 LBO i.V.m. den §§ 1, 2, 3, 4 und 26 LGebG und dem Gebührenverzeichnis hierzu seien unstreitig erfüllt. Bedenken hinsichtlich der Gebührenhöhe seien weder vorgetragen noch ersichtlich. Aus § 7 LGebG i.V.m. § 1 Abs. 1 der Verordnung des Innenministeriums ergebe sich für den Kläger keine Gebührenbefreiung, da der Ausbau des Dachgeschosses im Dienstgebäude der Evangelischen Pflege Schönau nicht unter der verantwortlichen Leitung, zumindest Oberleitung, der zuständigen kirchlichen Baubehörde erfolgt sei. § 7 LGebG i.V.m. der Verordnung des Kultusministeriums sei ebenfalls nicht anwendbar. Denn § 1 Abs. 1 der Verordnung beschränke die Fortgeltung altrechtlich bestehender Gebührenbefreiungen auf den Bereich der Kultusverwaltung, also auf Amtshandlungen derselben. § 1 Abs. 2 der Verordnung zähle nämlich lediglich auf, was "Rechtsvorschriften" im Sinne des § 1 Abs. 1 der Verordnung seien; die in Absatz 1 erfolgte Begrenzung der Fortgeltung der Gebührenbefreiung auf den Bereich der Kultusverwaltung taste Absatz 2 hingegen nicht an. Denn die lediglich beispielhafte, deklaratorische Aufzählung von Rechtsvorschriften könne nicht dazu führen, die Beschränkung in Absatz 1 außer acht zu lassen. Die Anknüpfung an eine von der Kultusverwaltung vorgenommene Amtshandlung führe auch nicht zu einem unbestimmten Anwendungsbereich der Vorschrift. Im Übrigen spreche einiges dafür, dass einzelne Ministerien allgemeine Gebührenbefreiungen nur für ihren eigenen Zuständigkeitsbereich anordnen könnten, da eine zum Erlass einer Verordnung nach § 7 LGebG erforderliche Einschätzung der Billigkeitsgründe oder des öffentlichen Interesses nur im eigenen Zuständigkeitsbereich möglich sei. Nachdem oberste Baurechtsbehörde nicht das Kultusministerium, sondern das Wirtschaftsministerium sei, ergebe sich aus § 1 der Verordnung des Kultusministeriums keine Gebührenbefreiung zu Gunsten der Klägerin. Eine solche scheide aber auch in Ansehnung des § 5 Abs. 1 Nr. 7 LGebG aus, da an der Erteilung der Baugenehmigung selbst ein überwiegendes öffentliches Interesse nicht bestehe. Schließlich sei auch die Festsetzung der Widerspruchsgebühr nicht zu beanstanden. § 7 LGebG i.V.m. der Verordnung des Kultusministeriums führe nicht zu einer Gebührenbefreiung. Denn das Regierungspräsidium sei bei der Entscheidung über den Widerspruch als höhere Baurechtsbehörde und nicht "im Bereich der Kultusverwaltung" tätig geworden. Die Voraussetzungen einer sachlichen Gebührenfreiheit nach § 5 Abs. 1 Nr. 7 LGebG seien ebenfalls nicht erfüllt, da schon die Baugenehmigung nicht überwiegend im öffentlichen Interesse erteilt worden sei und das Vorverfahren darüber hinaus allgemein und so auch im vorliegenden Fall zumindest gleichrangig dem Rechtsschutz des Widerspruchsführers diene.

Gegen das ihm am 30.8.1999 zugestellte Urteil hat der Kläger am 29.9.1999 die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 6.4.2000 hat der Senat die Berufung zugelassen.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13.8.1999 - 3 K 3867/98 - zu ändern und den Gebührenbescheid der Beklagten vom 24.4.1998 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 3.11.1998 einschließlich der Widerspruchsgebühr aufzuheben.

Zur Begründung trägt er ergänzend vor, § 1 Abs. 1 der Verordnung des Kultusministeriums beziehe sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht auf "Amtshandlungen der Kultusverwaltung", sondern auf Rechtsvorschriften "im Bereich der Kultusverwaltung". Was damit gemeint sei, zeigten im Sinne einer Legaldefinition die Regelbeispiele des § 1 Abs. 2 der Verordnung des Kultusministeriums, so beispielsweise die dort aufgeführte Bestimmung des § 14 Nr. 3 des badischen Verwaltungsgebührengesetzes von 1923 mit seiner umfassenden Freistellung kirchlicher Stiftungen von der Erhebung von "Sporteln" für die Tätigkeit staatlicher Behörden. Auch diese Vorschrift sei daher dem Bereich der Kultusverwaltung zuzurechnen. Dies gelte unabhängig von der Art der Amtshandlung. Vielmehr sei damit eine persönliche Gebührenbefreiung geregelt. Im Übrigen sei das für den Erlass der Verordnung zuständige Kultusministerium nach § 28 Stiftungsgesetz auch für die Regelung der Angelegenheiten der kirchlichen Stiftungen zuständig. Diese generelle Gebührenbefreiung setze keine spezielle Befassung oder Zuständigkeit anderer Fachressorts voraus, da Einzelfallentscheidungen nicht zu treffen seien. Betroffen von dieser Gebührenbefreiung sei allenfalls das Finanzministerium, mit dessen Einvernehmen die Regelung ergangen sei.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt die angegriffene Entscheidung und trägt ergänzend vor, Ministerien könnten nur für ihren Zuständigkeitsbereich Gebührenbefreiungen oder Gebührenermäßigungen anordnen. Die Zuständigkeit des Kultusministeriums habe sich, die Kirchen betreffend, vor Inkrafttreten des Landesgebührengesetzes im Wesentlichen auf Fragen im Bereich des Kirchensteuerwesens und im Bereich des Beamtenrechts bezogen. Mangels sachlicher oder persönlicher Gebührenfreiheit sei schließlich auch die Erhebung der Widerspruchsgebühr rechtmäßig.

Der Senat hat zur Frage des Geltungsbereichs des § 1 Abs. 1, Abs. 2 lit. a der Verordnung des Kultusministeriums Stellungnahmen des Wirtschaftsministeriums Baden-Württemberg vom 2.6.2000 und des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport Baden-Württemberg vom 28.6.2000 eingeholt. Wegen des Ergebnisses der Ermittlungen, der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Prozessakten, die beigezogenen Baugenehmigungsakten der Beklagten, die gleichfalls beigezogenen Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Karlsruhe und die erstinstanzlichen Akten des Verwaltungsgerichts Karlsruhe verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist zulässig und zum überwiegenden Teil begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht die Klage in vollem Umfang abgewiesen. Denn der Gebührenbescheid der Beklagten vom 24.4.1998 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 3.11.1998 sind nur insoweit rechtmäßig, als sie von der Beklagten festgesetzte Gebühren in Höhe von insgesamt 480,-- DM betreffen. Im Übrigen sind sie dagegen rechtswidrig und verletzen den Kläger auch in eigenen Rechten (§§ 113 Abs. 1 Satz 1, 114 VwGO).

Anders als das Verwaltungsgericht meint, ist der Kläger von der Entrichtung der von der Beklagten zu seinen Lasten zunächst festgesetzten Baugenehmigungsgebühr in Höhe von 1.280,-- DM befreit (1.). Eine solche Befreiung greift allerdings hinsichtlich der im Ergebnis auch sonst nicht zu beanstandenden Gebührenerhebung für die Bauüberwachung in Höhe von 320,-- DM sowie für die Genehmigung der Entwässerung in Höhe von 160,-- DM nicht ein (2. und 3.). Demgegenüber sind schließlich das Verlangen der Beklagten nach Auslagenerstattung in Höhe von 20,-- DM und die vom Regierungspräsidium Karlsruhe festgesetzte Widerspruchsgebühr in Höhe von 300,-- DM zu Lasten des Klägers in der Sache rechtswidrig (4. und 5.).

1.

Der Erhebung einer Verwaltungsgebühr für die Erteilung der vom Kläger beantragten Baugenehmigung (Nr. 11.4 GebVerz) steht die Befreiungsregelung des § 1 der Verordnung des Kultusministeriums über die Befreiung der Kirchen und anderer Religionsgesellschaften sowie der kirchlichen Stiftungen von der Entrichtung der Verwaltungsgebühren nach dem Landesgebührengesetz vom 19.3.1962 i.d.F. der Verordnung vom 18.1.1963 i.V.m. § 14 Nr. 3 des Badischen Verwaltungsgebührengesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 17.8.1923 entgegen.

Nach § 7 LGebG können die Ministerien im Einvernehmen mit dem Finanzministerium für bestimmte Arten von Fällen Gebührenbefreiung und Gebührenermäßigung sowohl in sachlicher als auch persönlicher Hinsicht (vgl. hierzu Schlabach, Verwaltungskostenrecht, RdNr. 12 zu § 5 LGebG, RdNr. 13 zu § 6 LGebG sowie - zur vergleichbaren Regelung des § 6 VwKostG - RdNr. 3 zu § 6 VwKostG) anordnen, soweit dies aus Gründen der Billigkeit oder des öffentlichen Interesses geboten ist. Nach der Begründung des Regierungsentwurfs (abgedruckt bei Schlabach, a.a.O., RdNr. 1 zu § 7 LGebG) dient die Anordnung von Gebührenbefreiungen und Gebührenermäßigungen für bestimmte Arten von Fällen aus Gründen der Billigkeit der Verwaltungsvereinfachung. Durch eine generelle Anordnung soll verhindert werden, dass eine größere Zahl gleichgelagerter Fälle, bei denen die Voraussetzungen des § 20 LGebG im Einzelfall vorliegen würden, von der Behörde behandelt werden muss. Darüber hinaus soll die Verwaltung die Möglichkeit haben, bestimmte im öffentlichen Interesse liegende Maßnahmen durch Gebührenbefreiung oder Gebührenermäßigung zu fördern. In Übereinstimmung mit dem allgemeinen haushaltsrechtlichen Grundsatz, dass Maßnahmen, die zu einer Verminderung der Einnahmen des Landes führen können, der vorherigen Zustimmung des Finanzministeriums bedürfen, müssen die Anordnungen in dessen Einvernehmen erlassen werden.

Die auf dieser Grundlage vom Kultusministerium erlassene Verordnung über die Befreiung der Kirchen und anderer Religionsgesellschaften sowie der kirchlichen Stiftungen von der Entrichtung der Verwaltungsgebühren nach dem Landesgebührengesetz vom 19.3.1962 (GBl. S. 18) i.d.F. der Verordnung vom 18.1.1963 (GBl. S. 26) bestimmt in ihrem Absatz 1, dass, "soweit Kirchen und andere Religionsgesellschaften sowie kirchliche Stiftungen bei Inkrafttreten des Landesgebührengesetzes auf Grund von Rechtsvorschriften im Bereich der Kultusverwaltung von der Entrichtung von Verwaltungsgebühren befreit waren", diese Befreiung fortgilt; sie ordnet damit eine Weitergeltung altrechtlich bestehender persönlicher Gebührenbefreiungen zu Gunsten dieser Rechtsträger an. Nach § 1 Abs. 2 der Verordnung des Kultusministeriums ist Rechtsvorschrift im Sinne von Absatz 1 insbesondere auch § 14 Nr. 3 des - mit Inkrafttreten des Landesgebührengesetzes aufgehobenen (vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 1 LGebG) - badischen Verwaltungsgebührengesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 17.8.1923 (GVBl. S. 283; im Folgenden: badisches Verwaltungsgebührengesetz). Nach dieser Vorschrift unterblieb im ehemaligen badischen Landesteil die Erhebung von "Sporteln" in Angelegenheiten unter Anderem der kirchlichen Stiftungen. Derartige "Sporteln" wurden nach § 5 Abs. 1 lit. a Badisches Verwaltungsgebührengesetz auch für Endentscheidungen der Bezirksämter erhoben, in deren Zuständigkeit die Erteilung der vorgängig - also vor der Bauausführung - einzuholende Baugenehmigung fiel (vgl. § 123 Abs. 1 i.V.m. § 111 Abs. 1 der Badischen Landesbauordnung i.d.F. der Bekanntmachung vom 26.7.1935 [GVBl. S. 187]).

In Anwendung dieser Vorschriften unterfällt die vom Kläger als kirchlicher Stiftung veranlasste Erteilung einer Baugenehmigung für das in seinem Eigentum stehende Dienstgebäude im Stadtgebiet der Beklagten zunächst der bis zum Inkrafttreten des Landesgebührengesetzes geltenden gebührenrechtlichen persönlichen Gebührenbefreiungsregelung des § 14 Nr. 3 Badisches Verwaltungsgebührengesetz. Das ist zwischen den Beteiligten auch nicht im Streit. Die danach altrechtlich bestehende Gebührenbefreiung gilt nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 lit. a der Verordnung des Kultusministeriums aber auch zu Gunsten des Klägers fort:

Zum Einen beschränkt die Verordnung des Kultusministeriums die angeordnete Weitergeltung von Verwaltungsgebührenbefreiungen der Kirchen, anderer Religionsgesellschaften und kirchlicher Stiftungen nach ihrem Wortlaut nicht auf von der Kultusverwaltung vorgenommene Amtshandlungen, zu denen die Erteilung einer Baugenehmigung ersichtlich nicht zählt. Zwar schließt § 1 Abs. 1 der Verordnung bei isolierter Betrachtung eine entsprechende Auslegung nicht von vorn herein aus. Die vom Verordnungsgeber gewählte Formulierung lässt aber andererseits auch nicht allein dieses Verständnis der Norm zu. Denn sie beschränkt die Fortgeltung von Befreiungsvorschriften nicht auf Fallgestaltungen, in denen die dort genannten Begünstigten "im Bereich der Kultusverwaltung von der Entrichtung von Verwaltungsgebühren befreit waren". Vielmehr ordnet § 1 Abs. 1 der Verordnung eine Weitergeltung von Befreiungen insoweit an, als der begünstigte Personenkreis bei Inkrafttreten des Landesgebührengesetzes "auf Grund von Rechtsvorschriften im Bereich der Kultusverwaltung von der Entrichtung von Verwaltungsgebühren befreit" war. Damit bietet der Wortlaut der Vorschrift ausreichend Raum auch für eine generelle Fortgeltung derjenigen altrechtlichen Befreiungsvorschriften, die im maßgeblichen Zeitpunkt zum Geschäftsbereich des Kultusministeriums zählten.

Nur mit einem solchen, auf die allgemeine Fortgeltung von Gebührenbefreiungsregelungen im Geschäftsbereich der Kultusverwaltung bezogenen Inhalt entspricht § 1 Abs. 1 der Verordnung - zum Anderen - auch Sinn und Zweck der vom Kultusministerium in Anwendung des § 7 LGebG getroffenen Anordnung.

Dies gilt zunächst mit Blick auf § 1 Abs. 2 der Verordnung des Kultusministeriums. Denn danach sind Rechtsvorschriften im Sinne von Abs. 1 insbesondere § 14 Nr. 3 badisches Verwaltungsgebührengesetz, Art. 28 des badischen Landeskirchensteuergesetzes vom 30.6.1922 (GVBl. S. 494), Art. 39 des badischen Ortskirchensteuergesetzes vom 30.6.1922 (GVBl. S. 501), § 85 des württembergischen Gesetzes über die Kirchen vom 3.3.1924 (GBl. S. 93) und § 3 der preußischen Verwaltungsgebührenordnung i.d.F. der Bekanntmachung vom 19.5.1934 (GS S. 261) i.V.m. § 5 des preußischen Stempelsteuergesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 27.10.1924 (GS S. 627). Diese Aufzählung von nach dem Willen des Verordnungsgebers insbesondere durch § 1 Abs. 1 seiner Verordnung erfassten altrechtlichen Befreiungsregelungen liefe aber bei einer Beschränkung des Anwendungsbereichs dieser Vorschrift auf Amtshandlungen der Kultusverwaltung selbst weitgehend leer. Das gilt vor Allem mit Blick auf Art. 28 des badischen Landeskirchensteuergesetzes vom 30.6.1922 und auf Art. 39 des badischen Ortskirchensteuergesetzes vom 30.6.1922 (§ 1 Abs. 2 lit. b und c), deren Aufnahme in den Katalog § 1 Abs. 2 der Verordnung des Kultusministeriums keinerlei Funktion zukäme. Denn diese kirchensteuerrechtlichen Regelungen sahen eine Befreiung von "Sporteln" in Angelegenheiten der Besteuerung für kirchliche Bedürfnisse vor, und die hierfür gewährte Hilfe der Staatsgewalt (Art. 1 des badischen Kirchensteuergesetzes, Art. 2 des badischen Ortskirchensteuergesetzes) oblag bei Inkrafttreten des Landesgebührengesetzes am 1.5.1961 (vgl. § 29 LGebG) nicht der Kultus-, sondern der Finanzverwaltung (vgl. § 2 lit. C. Nr. 3. der 3. Verordnung der vorläufigen Regierung zur Überleitung von Verwaltungsaufgaben vom 21.7.1952 [GBl. S. 23]). Es gilt in vermindertem Maße aber auch für § 14 Nr. 3 badisches Verwaltungsgebührengesetz, der Gebührenbefreiungen - wie auch hier - weit über den sachlichen Tätigkeitsbereich der Kultusverwaltung hinaus vorsah.

Demgegenüber gewährt ein auf Rechtsvorschriften im Bereich der Kultusverwaltung bezogener Anwendungsbereich des § 1 der Verordnung des Kultusministeriums sowohl den in § 1 Abs. 2 lit. b und c aufgeführten kirchensteuerrechtlichen Befreiungsregelungen des Art. 28 des badischen Landeskirchensteuergesetzes vom 30.6.1922 und des Art. 39 des badischen Ortskirchensteuergesetzes vom 30.6.1922 als auch dem in § 1 Abs. 2 lit. a gleichfalls eigens genannten § 14 Nr. 3 badisches Verwaltungsgebührengesetz eine vom Verordnungsgeber ersichtlich beabsichtigte uneingeschränkte weitere Bedeutung. Denn in den Zuständigkeitsbereich des Kultusministeriums entfielen bei Inkrafttreten des Landesgebührengesetzes und der streitgegenständlichen Verordnung allgemein die Beziehungen des Staates zu den Religionsgesellschaften (vgl. hierzu § 2 lit. B.1. der Dritten Verordnung der vorläufigen Regierung zur Überleitung von Verwaltungsaufgaben vom 21.7.1952). Ihm oblag damit nach der Geschäftsverteilung der Landesregierung, jedenfalls im Einvernehmen mit dem Finanzministerium, auch die Regelung der Leistungsbeziehungen zwischen dem Land und den genannten Religionsgesellschaften. Diesen Leistungsbeziehungen unterfielen zur Gänze auch die in § 1 Abs. 2 der Verordnung aufgeführten altrechtlichen Gebührenbefreiungsregelungen. Denn diese galten als persönliche Gebührenbefreiungen - im Unterschied zu sachlichen Befreiungsvorschriften - allein zu Gunsten des genannten Personenkreises und betrafen damit gebührenrechtliche Leistungsbeziehungen - nur - mit demselben.

Das Ziel einer den so ausgelegten Geschäftsbereich der Kultusverwaltung betreffenden, generellen Fortgeltung insbesondere der in § 1 Abs. 2 der Verordnung des Kultusministeriums angeführten altrechtlichen (persönlichen) Befreiungsvorschriften ergibt sich darüber hinaus auch aus der Entstehungsgeschichte der in Rede stehenden Vorschrift. Denn nach der vom Senat eingeholten Stellungnahme des Wirtschaftsministeriums Baden-Württemberg vom 2.6.2000 waren sich das Finanzministerium, das Innenministerium und das Kultusministerium nach Intervention der Kirchen bei einer Besprechung am 12.12.1961 und auch beim Erlass der Verordnungen des Kultusministeriums und des Innenministeriums im Jahre 1962 darin einig, dass mit diesen Verordnungen die Gebührenfreiheit der Kirchen nach dem Stand vor dem Inkrafttreten des Landesgebührengesetzes wieder hergestellt werden sollte. Dieses hatte nämlich in seinem § 28 Abs. 1 unter Anderem sämtliche bis dahin geltende sonstige Gebührenbefreiungsvorschriften, darunter insbesondere auch verschiedene Befreiungsregelungen zugunsten kirchlicher Rechtsträger, aufgehoben, ohne hierfür in seinen §§ 5 und 6 vollen Ersatz zu schaffen.

Mithin in der Absicht, den genannten Rechtsträgern nunmehr eine volle Kompensation auf der Grundlage des § 7 LGebG zu gewähren, erließen dann das Kultusministerium zugunsten der Kirchen und sonstigen Religionsgemeinschaften die Verordnung vom 19.3.1962, in die mit Verordnung vom 18.1.1963 die kirchlichen Stiftungen einbezogen wurden, und am 5.7.1962 das Innenministerium die Verordnung über die Befreiung der Kirchen und anderer Religionsgesellschaften von der Entrichtung von Baugebühren. Eine solche volle Kompensation lässt sich aber insbesondere mit Blick auf die hier in Rede stehenden Baugenehmigungsgebühren für den badischen Landesteil nur dann herstellen, wenn man die in der Verordnung des Kultusministeriums angeordnete Weitergeltung des § 14 Nr. 3 badisches Verwaltungsgebührengesetz nicht auf Amtshandlungen der Kultusverwaltung beschränkt. Denn § 1 Abs. 1 der Verordnung des Innenministeriums stellt nicht die kirchlichen Stiftungen persönlich, und damit ausnahmslos, von der Entrichtung von Baugebühren frei. Vielmehr betrifft die Vorschrift eine sachliche Gebührenbefreiung (nur) für Fälle, in denen Bauvorhaben von kirchlichen Baubehörden durchgeführt werden und damit - abgeleitet von der Gebührenbefreiung in § 1 IV Abs. 4 lit. C der Baugebührenordnung vom 8.9.1936 (GVBl. S. 131) - eine Gebührenerhebung mangels erforderlicher Prüf- bzw. Überwachungstätigkeit der staatlichen Behörden sachlich unbillig wäre.

Soweit die Erstreckung des § 1 Abs. 1 der Verordnung des Innenministeriums auch auf Baugenehmigungsgebühren (Nr. 12 Unter-Nr. 3 GebVerz vom 11.4.1961 [GBl. S. 65], nunmehr Nr. 11.4 GebVerz) im Vergleich zu der genannten Vorschrift der Baugebührenordnung eine Erweiterung des Anwendungsbereichs der sachlichen Gebührenfreiheit enthält, betrifft dies danach die Auslegung der persönlichen Gebührenbefreiung des § 1 der Verordnung des Kultusministeriums i.V.m. § 14 Nr. 3 badisches Verwaltungsgebührengesetz nicht. Eine von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung behauptete - mittelbare - Überkompensation im Rahmen der persönlichen Gebührenfreiheit infolge einer Einbeziehung von früher eigenständigen und durch § 14 Nr. 3 badisches Verwaltungsgebührengesetz nicht erfassten Prüf- und Beaufsichtigungsgebühren i.S.d. § 1 I der Baugebührenordnung in die Baugenehmigung liegt angesichts der Nrn. 11.5, 11.12 GebVerz in der Sache nicht vor.

In Ansehung dessen steht die vom Innenministerium in § 1 Abs. 1 seiner Verordnung angeordnete Befreiung von Gebühren in Bausachen einer generellen Anwendung des § 1 der Verordnung des Kultusministeriums i.V.m. § 14 Nr. 3 badisches Verwaltungsgebührengesetz auch auf Baugenehmigungsgebühren nicht entgegen. Denn unter Zugrundelegung des mit dem Erlass der Verordnungen verfolgten und wegen ihrer unterschiedlichen Regelungsbereiche nur bei Anwendung beider erreichbaren Ziels ist die in § 1 Abs. 1 der Verordnung des Innenministeriums angeordnete sachliche Gebührenbefreiung nicht als abschließende, die Anordnung einer persönlichen Gebührenfreiheit durch das Kultusministerium hindernde Regelung in Bezug auf Gebühren in Bausachen anzusehen. Schließlich liegt vor dem Hintergrund der einerseits geregelten sachlichen Gebührenfreiheit und der andererseits angeordneten persönlichen Gebührenbefreiung auch keine - vom Wirtschaftsministerium in seiner Stellungnahme vom 2.6.2000 befürchtete - Doppelregelung vor. Überschneidungen der Anwendungsbereiche der Befreiungsvorschriften sind - wie auch die §§ 5 und 6 LGebG zeigen - unschädlich.

Bedenken an der Übereinstimmung der so ausgelegten Vorschrift mit höherrangigem Recht bestehen im Ergebnis nicht. So ist zunächst der Rahmen der Verordnungsermächtigung des § 7 LGebG nicht überschritten, da zumindest Gründe der Billigkeit für eine Fortgeltung von bei Inkrafttreten des Landesgebührengesetzes bestehenden Gebührenbefreiungen von Kirchen, anderen Religionsgesellschaften und kirchlichen Stiftungen streiten (vgl. zur Gebührenbefreiung von Kirchen, karitativen Hilfsorganisationen und ähnlichen Einrichtungen aus Billigkeitsgründen, Schlabach, a.a.O. RdNr. 3 zu § 6 VwKostG). Auch ist der Anwendungsbereich des § 1 der Verordnung des Kultusministeriums im Allgemeinen und der Verweisung auf § 14 Nr. 3 des badischen Verwaltungsgebührengesetzes im Besonderen hinreichend bestimmbar, und besteht schließlich für einen Verstoß gegen Art. 3 GG kein Anhalt.

2.

Die danach bestehende Befreiung von Verwaltungsgebühren erfasst indes die von der Beklagten festgesetzte Bauüberwachungsgebühr in Höhe von 320,-- DM (Nr. 11.12 GebVerz) nicht. Denn derartige Gebühren waren als die Tätigkeit der Bezirksbaumeister nach § 120 der badischen Landesbauordnung i.d.F. der Bekanntmachung vom 26.7.1935 betreffende Baugebühren i.S.d. § 1 der Baugebührenverordnung vom 8.9.1936 (GVBl. S. 131) nach § 25 Abs. 1 des badischen Verwaltungsgebührengesetzes den "Sporteln" i.S.d. §§ 1 ff. des badischen Verwaltungsgebührengesetzes nicht zuzurechnen; sie wurden daher nach § 25 Abs. 2 des badischen Verwaltungsgebührengesetzes auch im Falle einer Befreiung von "Sporteln" erhoben.

Zwar war für diese Gebühren in § 1 IV Abs. 4 c der Baugebührenordnung i.V.m. den §§ 142, 142 der badischen Landesbauordnung ebenfalls eine Befreiungsregelung vorgesehen. Indes betraf diese - soweit hier maßgeblich - lediglich die von § 1 Abs. 1 der Verordnung des Innenministeriums übernommene sachliche Gebührenbefreiung bei Bauten der kirchlichen Baubehörden, also von diesen "besorgte" Bauvorhaben. Eine Fortgeltung dieser altrechtlichen Vorschrift über § 1 der Verordnung des Kultusministeriums ist mithin mangels persönlicher Befreiung der Kirchen, anderer Religionsgesellschaften und kirchlichen Stiftungen ausgeschlossen.

Dass die Voraussetzungen einer sachlichen Gebührenbefreiung nach § 1 Abs. 1 der Verordnung des Innenministeriums hier nicht erfüllt sind, hat das Verwaltungsgericht mit zutreffenden Erwägungen - auf die der Senat verweist (§ 130 b VwGO) - dargelegt; dies ist zwischen den Beteiligten auch nicht im Streit.

Nachdem sonstige Gebührenbefreiungstatbestände unstreitig nicht vorliegen, ist die Gebührenerhebung daher mit Blick auf die auch im Übrigen nach Grund und Höhe unbedenkliche Bauüberwachungsgebühr nicht zu beanstanden.

3.

Gleiches gilt im Ergebnis für die von der Beklagten erhobene Entwässerungsgebühr.

Rechtsgrundlage für diese Gebührenerhebung sind die §§ 1, 2, 8 KAG i.V.m. den § 1, 4 der Verwaltungsgebührenordnung der Stadt Heidelberg vom 29.7.1965 i.V.m. Nr. 21.1. des Gebührenverzeichnisses hierzu. Anders als von der Beklagten und der Widerspruchsbehörde angenommen, ist die Tätigkeit der Beklagten auf der Grundlage des Genehmigungsvorbehalts in § 9 ihrer Abwassersatzung vom 18.12.1980 i.d.F. vom 26.11.1998 nämlich als Handeln im Bereich der kommunalen Selbstverwaltung anzusehen; und hierfür sind Gebühren nicht auf der Grundlage des Landesgebührengesetzes, sondern auf derjenigen des Kommunalabgabenrechts zu erheben.

Der danach vorliegende Begründungsmangel (§ 39 Abs. 1 Sätze 1 und 2 LVwVfG) ist wegen § 46 LVwVfG im Ergebnis unerheblich. Denn die Beklagte war - mangels Anwendbarkeit der persönlichen Gebührenbefreiungsregelung des § 1 der Verordnung des Kultusministeriums außerhalb der staatlichen Verwaltung und in Ermangelung sachlicher Gebührenfreiheit - nach den Vorschriften ihrer Verwaltungsgebührenordnung i.V.m. dem Gebührenverzeichnis hierzu ermächtigt und wegen § 1, § 4 Abs. 1 ihrer Verwaltungsgebührenordnung grundsätzlich auch verpflichtet, für die Erteilung der Entwässerungsgenehmigung eine Gebühr in der festgesetzten Höhe zu erheben. Insbesondere lag im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung der Widerspruchsbehörde eine wirksame Amtshandlung im Sinne der §§ 1, 4 Abs. 1 Verwaltungsgebührenordnung i.V.m. Nr. 21.1 des Gebührenverzeichnisses vor. Auch hätte eine dem Kläger günstigere Entscheidung nicht getroffen werden können. Nach Nr. 21.1. des Gebührenverzeichnisses der Beklagten ist nämlich für eine Genehmigung gemäß § 9 der Abwassersatzung bei bis zu 3.000.000,-- DM Baukosten eine Entwässerungsgebühr in Höhe von 0,5 % der Baukosten, mindestens 50,-- DM, festzusetzen. Dieser Regelung entspricht die bei unbestritten zu Grunde zu legenden Baukosten von 320.000,--- DM erhobene Entwässerungsgebühr in Höhe von 160,-- DM.

4.

Die von der Beklagten darüber hinaus festsetzte Auslagenpauschale von 20,-- DM ist aufzuheben. Anhaltspunkte für das übliche Maß erheblich übersteigende Auslagen (§ 26 Abs. 1 Satz 2 LGebG; § 7 Abs. 1 Verwaltungsgebührenordnung der Beklagten; vgl. hierzu das Urteil des Senats vom 28.1.1994 - 3 S 1098/91 -, NVwZ-RR 1994, 612-614 = VGHBW-Ls 1994, Beilage 5, B 4) sind nicht erkennbar. Soweit dem Kläger mit Blick auf Gebühren nach dem Landesgebührengesetz persönliche Gebührenfreiheit zu gewähren ist, scheidet eine Auslagenerstattung nach § 26 Abs. 2 lit. a LGebG ebenfalls aus, da eine solche Auslagenerstattung nach der die Ermessensausübung lenkenden Nr. 22 zu § 26 (3) der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften des Finanzministeriums zum LGebG - VwVLGebG - erst ab einer Summe von mehr als 50,-- DM verlangt werden soll (vgl. Schlabach, Verwaltungskostenrecht, RdNr. 15 zu § 26 LGebG).

5.

Sind der Gebührenbescheid der Beklagten und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe mithin aufzuheben, soweit sie die Genehmigungsgebühr in Höhe von 1.280,-- DM und die Auslagenpauschale in Höhe von 20,-- DM betreffen, so gilt dies auch für die zu Lasten des Klägers festgesetzte Widerspruchsgebühr.

Rechtsgrundlage der erhobenen Widerspruchsgebühr - hinsichtlich derer der Beklagte als gesetzlicher Prozessstandschafter anzusehen und deshalb passiv legitimiert ist (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.3.1990 - A 14 S 2616/90 - m.w.N.) - ist Nr. 76.1.1 GebVerz. Danach wird eine Verwaltungsgebühr für die Zurückweisung des Rechtsbehelfs erhoben, wobei der Gebührenrahmen zwischen 20,-- DM und 5.000,-- DM liegt. Ist wie hier eine Gebühr innerhalb eines Gebührenrahmens zu erheben, so bemisst sich die Höhe derselben nach dem Verwaltungsaufwand, der Bedeutung des Gegenstandes, dem wirtschaftlichen und sonstigen Interesse des Gebührenschuldners sowie nach seinen wirtschaftlichen Verhältnissen (§ 8 LGebG).

In Ansehnung dessen ist die Gebührenfestsetzung auch angesichts der nur eingeschränkten Nachprüfbarkeit von Ermessensentscheidungen (§ 114 VwGO) bereits deshalb zu Lasten des Klägers rechtsfehlerhaft, weil das Regierungspräsidium seinen Ermessenserwägungen eine voll umfängliche Zurückweisung des Widerspruchs zugrunde gelegt hat, diese Amtshandlung aber überwiegend rechtswidrig ist. Darauf, ob § 1 der Verordnung des Kultusministeriums i.V.m. § 14 Nr. 3 badisches Verwaltungsgebührengesetz auch eine Befreiung von Widerspruchsgebühren gewährt, kommt es daher nicht an.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss vom 23. Mai 2001

Der Streitwert für das Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof wird gemäss den §§ 25 Abs. 2, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG, 5 ZPO auf 2.080,-- DM festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung

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