Judicialis Rechtsprechung

1. Der für den privaten Unternehmer begründete Bestandsschutz nach Art.2 Satz 1 des Gesetzes zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes vom 15.07.1998 (GBl. S. 413) greift nur ein, wenn der Unternehmer über den Besitz einer Genehmigung für Notfallrettung hinaus den Betrieb der Notfallrettung bisher bereits tatsächlich ausgeübt hat.

2. Der gesetzliche Ausschluss privater Unternehmer von der Notfallrettung verstößt weder gegen Vorschriften des Verfassungsrechts noch des europäischen Gemeinschaftsrechts.

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VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Im Namen des Volkes Urteil

4 S 220/02

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Ausübung von Notfallrettung

hat der 4. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch die Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Breunig und Wiegand und den Richter am Verwaltungsgericht Reimann auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 22. Oktober 2002

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 25. Juli 2001 - 3 K 1102/00 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass sie berechtigt sei, Notfallrettung mit zwei Rettungswagen zu betreiben; hilfsweise die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer entsprechenden Genehmigung.

Am 05.03.1998 beantragte die "Paramed Ambulanz" beim Landratsamt Lörrach u.a. die Erlaubnis zur Ausübung der Notfallrettung mit zwei Rettungswagen (RTW). Am 09.03.1998 leitete das Landratsamt die Anhörung verschiedener Betroffener zu diesem Antrag ein. Mit Schreiben vom 19.03.1998 wies es auf den Nachweis der fachlichen Eignung hin. Mit Schreiben vom 24.3.1998 beantragte der Bereichsausschuss für den Rettungsdienst im Rettungsdienstbereich Lörrach, die Frist zur Stellungnahme zu verlängern, da aufwendige Erhebungen angestellt werden müssten. Das Landratsamt stimmte der Fristverlängerung zu und teilte der "Paramed Ambulanz" unter dem 25.05.1998 mit, dass die Entscheidung frühestens Mitte Juli und spätestens am 03.09.1998 getroffen werden könne. Bereits zuvor hatte die "Paramed Ambulanz" mit Schreiben vom 06.04.1998 beantragt, den Antrag vom 05.03.1998 derart abzuändern, dass nunmehr die Firmierung als "Paramed Ambulanz GmbH i.G." erfolgen solle. Mit Schreiben vom 24.06.1998 gab der Bereichsausschuss eine Stellungnahme ab und empfahl, den Antrag wegen fehlenden Bedarfs abzulehnen. Unter dem 03.08.1998 führte das Landratsamt eine weitere Anhörung zu dem Antrag durch und gab Gelegenheit zur Stellungnahme binnen zwei Wochen. Es wies die "Paramed Ambulanz GmbH i.G." darauf hin, dass bis auf den Nachweis der fachlichen Eignung des Geschäftsführers M. die Antragsunterlagen vollständig seien.

Mit Bescheid vom 31.8.1998 lehnte das Landratsamt die Erteilung der beantragten Genehmigung zur Ausübung der Notfallrettung ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass der Antrag unvollständig sei, da der Nachweis der fachlichen Eignung des Geschäftsführers nach der aufgrund des Personenförderungsgesetzes erlassenen Berufszugangsverordnung fehle. Den dagegen eingelegten, im Wesentlichen mit dem Eintritt der Genehmigungsfiktion begründeten Widerspruch der Klägerin wies das Regierungspräsidium Freiburg mit Widerspruchsbescheid vom 18.04.2000 zurück. Es führte aus, eine Genehmigungsfiktion sei nicht eingetreten, da der Antrags mangels Nachweises der fachlichen Eignung unvollständig gewesen sei.

Die Klägerin hat am 11.05.2000 Klage beim Verwaltungsgericht Freiburg erhoben und beantragt, den Bescheid des Landratsamts Lörrach vom 31.08.1998 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 18.4.2000 aufzuheben und festzustellen, dass sie berechtigt sei, Notfallrettung mit zwei Rettungswagen zu betreiben. Zur Begründung hat sie vorgetragen, das neue Rettungsdienstgesetz verstoße gegen das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, gegen Art. 12 und Art. 14 GG sowie gegen europäisches Gemeinschaftsrecht. Davon abgesehen greife zu ihren Gunsten die Genehmigungsfiktion des § 15 PBefG bereits vor dem 31.07.1998 ein. Eines Nachweises der fachlichen Eignung nach Maßgabe der Berufszugangsverordnung habe es nicht bedurft. Die Fristverlängerung im Antragsverfahren sei zu weitgehend gewesen.

Der Beklagte hat Klageabweisung beantragt. Er hat auf die Gründe des Ablehnungsbescheides und des Widerspruchsbescheides verwiesen und ergänzend vorgetragen, dass die dynamische Verweisung in § 19 Abs. 1 RDG a.F. auf das Personenbeförderungsgesetz in der jeweils geltenden Fassung verfassungswidrig sei und deshalb nur eine statische Verweisung auf das zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des früheren Rettungsdienstgesetzes im Jahre 1991 geltende Recht anordnen könne. Die Genehmigungsfiktion des § 15 PBefG sei aber erst durch ein Gesetz vom 27.12.1993 eingeführt worden. Selbst wenn man von der Möglichkeit einer Genehmigungsfiktion ausgehe, sei diese wegen des fehlenden Nachweises der fachlichen Eignung und damit mangels Vollständigkeit der Antragsunterlagen nicht eingetreten. Im Übrigen sei die Fiktion der Genehmigung der Notfallrettung auch deshalb nicht eingetreten, weil das Landratsamt rechtzeitig entschieden habe. Bei der Entscheidung über den Antrag seien die persönlichen Genehmigungsvoraussetzungen nach der Antragsänderung vom 6.4.1998 neu zu prüfen gewesen. Nach dem Eingang der Stellungnahme des Bereichsausschusses habe das Landratsamt Zeit zur inhaltlichen Prüfung benötigt, die jedenfalls über den 01.08.1998 hinaus nötig gewesen sei. Auch sei zweifelhaft, ob die Klägerin als GmbH vor dem 01.08.1998 fiktive Rechtspositionen habe erwerben können. Schließlich könne die Klägerin Bestandsschutz auch deshalb nicht beanspruchen, weil sie zum Stichtag am 01.08.1998 von der behaupteten fiktiven Genehmigung zuvor keinen Gebrauch gemacht habe, da ein entsprechender Gewerbebetrieb noch nicht existiert habe.

Die in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts am 25.07.2001 beigeladenen Kreisverbände des Deutschen Roten Kreuzes haben ebenfalls beantragt, die Klage abzuweisen.

Mit Urteil vom 25.07.2001 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Landratsamts Lörrach vom 31.08.1998 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 18.04.2000 aufgehoben und festgestellt, dass die Klägerin berechtigt sei, Notfallrettung mit zwei Rettungswagen zu betreiben. In den Entscheidungsgründen ist im Wesentlichen ausgeführt: Zwar sei nach dem Inkrafttreten des seit dem 01.08.1998 geltenden neuen Gesetzes über den Rettungsdienst eine Zulassung Privater zur Notfallrettung grundsätzlich nicht mehr möglich, da diese den anerkannten Leistungsträgern vorbehalten sei. Zugunsten der Klägerin gelte aber aufgrund der Fiktionswirkung des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG i.V.m. § 19 Abs. 1 des früheren Gesetzes über den Rettungsdienst in der Fassung vom 19.11.1991 die beantragte Genehmigung zur Notfallrettung mit zwei Rettungswagen als vor Inkrafttreten des neuen Rettungsdienstgesetzes am 01.08.1998 erteilt. Es bedürfe daher keiner Entscheidung über die Vereinbarkeit des neuen Rettungsdienstgesetzes mit dem nationalen Verfassungsrecht oder dem europäischen Gemeinschaftsrecht. Die Genehmigungsfiktion in § 15 Abs. 1 PBefG gelte auch im Zusammenhang mit § 19 Abs. 1 RDG a.F.. Die dynamische Verweisung auf das Personenbeförderungsgesetz in § 19 Abs. 1 RDG sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Voraussetzungen für den Eintritt der Genehmigungsfiktion hätten vorgelegen. Der Antrag der Klägerin sei vollständig gewesen, so dass der Lauf der zur Fiktionswirkung des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG führenden Frist begonnen habe. Insoweit sei ein Nachweis der fachlichen Eignung der Klägerin neben der vorhandenen Anerkennung ihrer Geschäftsführer als Rettungsassistenten nicht erforderlich gewesen, da § 19 Abs. 1 RDG a.F. nicht auf § 13 PBefG verwiesen habe und eine Rechtsverordnung des Sozialministeriums nach § 16 Abs. 1 Nr. 3 Satz 3 RDG a.F. zur Regelung der fachlichen Eignung nicht ergangen sei. Die Genehmigungsfiktion sei auch vor dem Stichtag des am 01.08.1998 erfolgten Inkrafttretens des neuen Rettungsdienstgesetzes eingetreten, da das Landratsamt zu Unrecht die Frist für die Entscheidung über den Antrag bis zum 03.09.1998 verlängert habe. Spätestens am 07.07.1998 sei die Genehmigungsfiktion zustande gekommen, soweit man den zweiten Antrag vom 06.04.1998 zugrunde lege. Unabhängig von der Notwendigkeit einer Verlängerung der Entscheidungsfrist falle diese Verlängerung mit der rechtskräftigen Aufhebung des Bescheides vom 31.08.1998 weg. Es gebe auch keine Bedenken hinsichtlich der Existenz der Klägerin als selbständige Rechtspersönlichkeit im Zeitpunkt des Eintritts der Genehmigungsfiktion. Die Klägerin habe bereits im Gründungsstadium als Vorgesellschaft einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung stellen können. Dieser Antrag könne der späteren eingetragenen GmbH rechtlich zugeordnet werden. Schließlich könne die Klägerin sich mit Erfolg auf Bestandsschutz nach Maßgabe des Art. 2 des Änderungsgesetzes zum Rettungsdienstgesetz berufen, obwohl sie vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Rettungsdienstgesetzes tatsächlich noch keinen Betrieb ausgeübt habe. Zwar spreche der Wortlauf dieser Vorschrift dafür, dass Bestandsschutz nur bei einer bisherigen tatsächlichen Ausübung des Gewerbebetriebes eintreten solle. Dafür sprächen auch Äußerungen in der Begründung des Gesetzentwurfs. Es gebe aber in der Begründung des Gesetzentwurfs auch andere Ausführungen, die zu dem Schluss führen könnten, dass das bloße Vorhandensein einer Genehmigung eine schutzwürdige Vertrauensposition und damit einen Bestandsschutz begründet habe. Wegen des Grundsatzes, dass eine Norm im Zweifel zugunsten des Bürgers auszulegen sei, sei es für den durch sie angeordneten Bestandsschutz ausreichend, wenn am 31.07.1998 eine Genehmigung für die private Notfallrettung vorgelegen habe. Dadurch hervorgerufene Auswirkungen auf das Finanzierungssystem der Notfallrettung seien unerheblich. Bei einem anderem Ergebnis verlöre die Genehmigungsfiktion ihre rechtliche Bedeutung.

Gegen dieses ihm am 15.08.2001 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 14.09.2001 Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt (4 S 2160/01). Die Beigeladenen haben gegen das ihnen am 20.08.2001 zugestellte Urteil am 17.09.2001 ebenfalls die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 18.01.2002 hat der erkennende Senat die Berufungen wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils gem. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen. Der Zulassungsbeschluss wurde dem Beklagten und den Beigeladenen am 28.01.2002 zugestellt. Der Beklagte hat am 26.02.2002 und die Beigeladenen haben am 27.03.2002 - nach entsprechender Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist - die Berufungen begründet.

Der Beklagte und die Beigeladenen beantragen,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 25. Juli 2001 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt der Beklagte ergänzend vor: Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg habe in seiner Entscheidung vom 14.09.2001 - 4 S 783/01 - den Art. 2 des Rettungsdienständerungsgesetzes 1998 derart ausgelegt, dass der verfassungsrechtliche Bestandsschutz einer vor dem Inkrafttreten der Neuregelung erteilten Genehmigung zur Notfallrettung sich auf die Erhaltung des vorhandenen Betriebsumfangs beschränke und dass sich anhand einer Auslegung nach dem Wortlaut und dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift ohne Weiteres erkennen lasse, dass der private Unternehmer am Tag der Verkündung dieses Gesetzes von der Genehmigung bereits Gebrauch gemacht haben müsse, um von ihr weiterhin bis zu ihrem Ablauf Gebrauch machen zu können. Am Tag der Verkündung des Änderungsgesetzes habe kein Betrieb der Klägerin existiert, dessen Bestand hätte geschützt werden können. Der vom Gesetzgeber gewollte Bestandsschutz habe sich auf die durch Art. 14 GG gebotene Sicherung eines durch die Eigentumsausübung bereits geschaffenen bestehenden Gewerbebetriebes beschränken wollen. Der Sinn und Zweck der Bestandsschutzregelung in Art. 2 des Rettungsdienständerungsgesetzes 1998 sei, wie sich aus der Gesetzesbegründung ergebe, ein Vertrauensschutz für bereits in der Notfallrettung tätige private Unternehmer. Im Übrigen fehle es für einen Bestandsschutz nach Art. 2 des Änderungsgesetzes schon an einer gültigen Genehmigung, deren Bestand bei Inkrafttreten der Neuregelung hätte geschützt werden können, da die Klägerin damals rechtlich noch nicht existiert habe. - Die Beigeladenen tragen zusätzlich vor, die Verweisung in § 19 Abs. 1 RDG a.F. sei verfassungswidrig, soweit sie zur Geltung des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG 1993 führe. Bei verfassungskonformer Auslegung dürfe zur Wahrung der Bedarfsgerechtigkeit in der Notfallrettung der Lauf der Frist nach § 15 Abs. 1 Sätze 2 und 3 PBefG erst beginnen, wenn das zu genehmigende Rettungsmittel im Bereichsplan als bedarfsgerecht vorgesehen sei. Diese Frist habe im Übrigen auch deshalb nicht zu laufen begonnen, weil die Antragsteller in mehrfacher Hinsicht im Genehmigungsverfahren unvollständige Unterlagen vorgelegt hätten; insbesondere habe der Nachweis der fachlichen Eignung gefehlt. Das Landratsamt habe die Frist für die Entscheidung über den Antrag rechtmäßig zumindest bis zum 01.08.1998 verlängert. Der Bestandsschutz des Art. 2 des Änderungsgesetzes 1998 gelte nicht für fingierte Genehmigungen. Nach dem eindeutigen Wortlaut dieser Vorschrift könne ein Unternehmer von einer Genehmigung "weiterhin Gebrauch machen". Der Gesetzgeber habe damit also lediglich den verfassungsrechtlich erforderlichen Bestandsschutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs gewährleistet, wie der Verwaltungsgerichtshof bereits in seinem Beschluss vom 14.09.2001 - 4 S 783/01 - entschieden habe. Ein Rechtsgrundsatz, dass eine Norm in Zweifelsfällen zugunsten des Bürgers auszulegen sei, existiere nicht oder gelte zumindest nicht in Fällen der Drittwirkung. Die Auswirkungen einer fiktiven Genehmigung auf das Finanzierungssystem der Notfallrettung seien durchaus zu beachten. Schließlich habe der Bestandsschutz nicht die Aufgabe, eine fingierte Genehmigung zu schützen, der kein vorhandener Gewerbebetrieb zugrunde liege.

Die Klägerin beantragt,

die Berufungen zurückzuweisen;

hilfsweise,

den Beklagten zu verpflichten, ihr eine Genehmigung für den Betrieb der Notfallrettung mit zwei Rettungswagen (RTW) zu erteilen.

Sie verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts und trägt vor, das Verbot der Notfallrettung für private Anbieter verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 2 GG. Aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 25.10.2001 in dem Fall "Ambulanz Glöckner" gehe hervor, dass das nunmehr bestehende Monopol der Hilfsorganisationen für die Notfallrettung, die Personenidentität zwischen dem Landrat und dem Vorsitzenden des Deutschen Roten Kreuzes und die Beteiligung der Hilfsorganisationen und damit der Mitbewerber in den Bereichsausschüssen gegen europäisches Gemeinschaftsrecht verstoße. Die in § 19 Abs. 1 RDG a.F. auf das Personenbeförderungsgesetz vorgenommene dynamische Verweisung sei verfassungsgemäß. Der Antrag sei vollständig gewesen, da es eines Nachweises der fachlichen Eignung des Geschäftsführers nach der Berufszugangsverordnung nicht bedurft habe und überdies die Gesellschafter der Klägerin eine Ausbildung als Rettungsassistent absolviert hätten. Die Fristverlängerung bis zum 03.09.1998 sei zu Unrecht erfolgt, da sie mangels sachlichen Grundes nicht notwendig gewesen sei. Sie, die Klägerin, habe bereits im Stadium der Vorgesellschaft als "werdende GmbH" Trägerin von Rechten und Pflichten sein können. Die ihr vor dem 31.07.2002 erteilte fiktive Genehmigung sei bereits als solche Gegenstand des gesetzlich angeordneten Bestandsschutzes gewesen, wie sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs ergebe. Soweit darin die bereits "Tätigen" erwähnt würden, sei dies nur geschehen, damit diese nachrichtlich in den Bereichsplan aufgenommen würden. Deswegen könne aber den "Noch-Nicht-Tätigen" der Vertrauensschutz nicht vorenthalten werden. Dafür spreche auch die Bekanntmachung des Sozialministeriums über den Rettungsdienstplan 2000 vom 22.05.2001, die offenbar von dieser Rechtsauffassung ausgehe.

Mit Beschluss vom 08.04.1999 hat das Verwaltungsgericht im Eilverfahren - 3 K 2731/98 - festgestellt, dass der Widerspruch der Klägerin gegen den Bescheid des Landratsamts Lörrach vom 31.08.1998 aufschiebende Wirkung habe. Den dagegen gerichteten Antrag des Beklagten auf Zulassung der Beschwerde hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Beschluss vom 08.06.1999 - 4 S 1140/99 - abgelehnt. Mit rechtskräftigem Beschluss vom 27.07.1999 - 3 K 1706/99 - hat das Verwaltungsgericht Freiburg den Beklagten im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, der Klägerin bis zum rechtskräftigen Abschluss eines eventuellen Hauptsacheverfahrens eine Genehmigungsurkunde für den Einsatz eines Rettungsdienstwagens zu erteilen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die vorliegenden Akten des Verwaltungsgerichts (3 K 1706/99, 3 K 1102/00, 3 K 398/01, 3 K 1009/01 und 3 K 1041/01), des Verwaltungsgerichtshofs (4 S 1140/99, 4 S 2018/01 und 4 S 2019/01), des Beklagten sowie auf die gewechselten Schriftsätze und den sonstigen Inhalt der Akten des Senats im vorliegenden Verfahren verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die - zugelassenen und auch sonst zulässigen - Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen sind begründet. Das Verwaltungsgericht hat der zulässigen Klage zu Unrecht stattgegeben. Der von der Klägerin begehrten Feststellung ihrer Berechtigung, Notfallrettung mit zwei Rettungswagen zu betreiben, kann nicht entsprochen werden (1). Die Versagung der begehrten Genehmigung für die Ausübung von Notfallrettung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) (2).

(1) Die nach Maßgabe des § 43 VwGO zulässige Feststellungsklage ist abgesehen davon, dass eine etwaige fiktive Genehmigung ohnehin mittlerweile wohl abgelaufen wäre (vgl. Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes vom 15.07.1998 - RDG-ÄndG in Verbindung mit § 20 Abs. 3 des Gesetzes über den Rettungsdienst i.d.F. vom 19.11.1991 (GBl. S. 713) - RDG 1991 -) unbegründet. Anders als das Verwaltungsgericht meint, greift die in § 15 Abs. 1 Satz 5 des Personenbeförderungsgesetzes i.d.F. vom 27.12.1993 (PBefG) in Verbindung mit § 19 Abs. 1 RDG 1991 geregelte fiktive Erteilung einer Genehmigung zur Notfallrettung vor dem am 01.08.1998 erfolgten Inkrafttreten des neuen Rettungsdienstgesetzes - RDG 1998 - (vgl. Art. 1 RDG-ÄndG, GBl. S. 413, 437) nicht zugunsten der Klägerin ein. Denn eine derartige, von der Klägerin oder möglicherweise anderen Personen bereits vor Inkrafttreten des Rettungsdienständerungsgesetzes am 01.08.1998 beantragte Genehmigung gilt nicht als vor diesem Zeitpunkt erteilt und als in ihrem Bestand der Klägerin gegenüber fortdauernd über diesen Zeitpunkt hinaus geschützt. Dabei kann offen bleiben, ob der Klägerin im Wege der Fiktion vor dem 01.08.1998 nach den genannten damaligen Vorschriften eine Genehmigung zur Notfallrettung erteilt worden ist. Denn selbst wenn dies in Übereinstimmung mit der Auffassung des Verwaltungsgerichts und der Klägerin zu bejahen wäre, würde der bloße Bestand einer fiktiven Genehmigung ohne die weitere Voraussetzung eines bereits eingerichteten und a u s g e ü b t e n entsprechenden Gewerbebetriebs für den hier allein maßgeblichen, die weitere Ausübung der Notfallrettung erst ermöglichenden Bestandsschutz des Art. 2 RDG-ÄndG nicht ausreichen. Die Klägerin übte aber am Tage des Inkrafttretens des Gesetzes zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes am 01.08.1998 (vgl. Art. 4 RDG-ÄndG) den Betrieb der Notfallrettung unstreitig noch nicht aus.

Nach Art. 2 Satz 1 RDG-ÄndG darf ein privater Unternehmer, wenn er am Tag der Verkündung dieses Gesetzes im Besitz einer gültigen Genehmigung für den Betrieb der Notfallrettung ist, von ihr bis zu deren Ablauf weiterhin Gebrauch machen. Der Tag der Verkündung des Gesetzes war der 31.07.1998 (GBl. S. 413). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts und in Übereinstimmung mit dem Vorbringen des Beklagten und der Beigeladenen ergibt sich bereits aus dem Wortlauf dieser Vorschrift eindeutig, dass der durch sie für den privaten Unternehmer begründete Bestandsschutz nur eingreift, wenn der Unternehmer über den Besitz einer Genehmigung für Notfallrettung hinaus diesen Betrieb bisher bereits tatsächlich ausgeübt hat. Dies folgt aus der gesetzlichen Formulierung, wonach der Unternehmer von der Genehmigung "weiterhin" Gebrauch machen darf. Daraus wird offensichtlich erkennbar, dass der betreffende Unternehmer nicht nur am 31.07.1998 im Besitz einer gültigen Genehmigung sein musste, sondern, um "weiterhin" von ihr Gebrauch machen zu können, auch zuvor den Betrieb der Notfallrettung tatsächlich ausgeübt haben musste. Regelungsinhalt der Genehmigung ist nämlich die Erlaubnis zur Ausübung des Betriebs der Notfallrettung; das Gebrauchmachen kann daher nur in der Betriebsausübung liegen.

Diese Auslegung wird entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts und der Klägerin auch durch den Sinn und Zweck der Regelung, wie er in der Entstehungsgeschichte des Rettungsdienständerungsgesetzes zum Ausdruck kommt, zweifelsfrei bestätigt. So ist in der Begründung des Gesetzentwurfs (vgl. LT-Drucks. 12/2871, S. 21) im "Allgemeinen Teil" unter Nr. 7.6 zum Bestandsschutz die Rede von einem "Vertrauensschutz für bereits in der Notfallrettung tätige private Rettungsdienstunternehmer". Auch heißt es in diesem Zusammenhang: "Der Bundesverband der eigenständigen Rettungsdienste wendet sich nicht gegen die vorgesehene Bestandsschutzregelung in Art. 2, lehnt einen Stichtag hierbei für die in der Notfallrettung tätigen Unternehmer jedoch ab". Weiter heißt es in der Begründung zu den einzelnen Vorschriften bei Art. 2 RDG-ÄndG (LT-Drucks. 12/2871, S. 33), dass "den derzeit tätigen Rettungsunternehmern, die eine Genehmigung für Notfallrettung besitzen, darüber hinaus ein Bestandsschutz gewährt werden soll" und dass es "sinnvoll ist, die für die Notfallrettung einsetzbaren Krankenkraftwagen und Notfalleinsatzfahrzeuge dieser privaten Unternehmer sowie die personelle Besetzung dieser Rettungsmittels in den Bereichsplan für die Notfallrettung nachrichtlich aufzunehmen". Schließlich hat auch der Sozialminister des Landes Baden-Württemberg anlässlich der ersten Beratung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zur Änderung des Gesetzes über den Rettungsdienst - Drucksache 12/871 - im Landtag ausgeführt, es sei eine Bestandsschutzregelung getroffen worden, um "den privaten Unternehmen, die schon bisher tätig waren, eine Besitzstandswahrung zu geben". An anderer Stelle des maßgeblichen Protokolls der Landtagssitzung vom 17.06.1998 heißt es bei der Wiedergabe der Ausführungen des Ministers, die Zulassung bleibe im Wege des Bestandsschutzes für diejenigen privaten Rettungsdienstunternehmen erhalten, die "bereits Notfallrettung durchführen" (vgl. Protokolle des Landtags von Baden-Württemberg, 12. Wahlperiode, 49. Sitzung, 17. Juni 1998). Dies alles macht es nach Auffassung des Senats offensichtlich, dass der Gesetzgeber auch entsprechend dem bereits eindeutigen Wortlaut des Art. 2 Satz 1 RDG-ÄndG den Bestandsschutz nur den am 31.07.1998 im Bereich der Notfallrettung bereits tätigen privaten Unternehmern zukommen lassen wollte.

Demgegenüber vermögen die Erwägungen des Verwaltungsgerichts, mit denen es den "bloßen Bestand einer Genehmigung" für ausreichend erachtet, nicht zu überzeugen. Insbesondere kann der von ihm angenommene Grundsatz, dass eine Norm in Zweifelsfällen zugunsten des Bürgers auszulegen sei, schon deshalb nicht zu dem von ihm für richtig gehaltenen Ergebnis führen, weil es sich, wie vorstehend ausgeführt, nicht um einen Zweifelsfall handelt. Davon abgesehen gibt es einen derartigen Grundsatz jedenfalls in der vom Verwaltungsgericht zum Ausdruck gebrachten Allgemeinheit nicht. Soweit sich das Verwaltungsgericht insoweit darauf beruft, dass das Sozialministerium in seiner Stellungnahme vom 20.04.2001 an das Landratsamt einen Bestandsschutz zugunsten der Klägerin bejaht habe, und dass auch die Bekanntmachung des Sozialministeriums Baden-Württemberg über den Rettungsdienstplan 2000 vom 22.05.2001 (GABl. S. 722) unter Nr. 2.1.4 (GABl. S. 727) für einen Bestandsschutz allein das Vorliegen einer gültigen Genehmigung am 31.07.1998 habe ausreichen lassen, kann dies an der davon abweichenden eindeutigen Regelung des Art. 2 Satz 1 RDG-ÄndG nichts ändern. Dies folgt bereits daraus, dass der Interpretation des Sozialministeriums keine über die anerkannten Auslegungsmethoden hinausgehende Bedeutung zukommen kann. Soweit das Verwaltungsgericht zur Stützung seiner Ansicht weiter auf die Erwägungen in der Begründung des Gesetzentwurfs zurückgreift, durch die Bestandsschutzregelung würden "alle privaten Rettungsdienstunternehmer erfasst, die aufgrund der ihnen erteilten Genehmigung für Notfallrettung eine schutzwürdige Vertrauensposition erworben haben" (vgl. LT-Drucks. 12/2871, S. 21 Nr. 7.6), steht dies ebenfalls nicht im Gegensatz zu der Annahme, geschützt werde lediglich ein Unternehmer, der zusätzlich von der Genehmigung bereits Gebrauch gemacht habe. Denn diese Ausführungen in der Begründung des Gesetzentwurfs können nicht isoliert verstanden werden, weil im selben Zusammenhang unter Nr. 7.6 weiter oben erläutert wird, es gehe um "Vertrauensschutz für bereits in der Notfallrettung tätige private Rettungsdienstunternehmer". Dies bedeutet nach Auffassung des Senats zwingend, dass, wie bereits vorstehend ausgeführt, der Gesetzgeber nur denjenigen mit einer gültigen Genehmigung für Notfallrettung ausgestatteten privaten Unternehmern den Vertrauensschutz und damit den Bestandsschutz zuteil werden lassen wollte, die am Stichtag ihren Betrieb der Notfallrettung bereits tatsächlich ausgeübt haben. Insbesondere sind entgegen der Ansicht der Klägerin die in der Begründung des Gesetzentwurfs erwähnten bereits "Tätigen" nicht deshalb genannt worden, damit diese nachrichtlich in den Bereichsplan aufgenommen würden.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts führt diese Auslegung auch nicht dazu, dass die Genehmigungsfiktion als Sanktion für die Untätigkeit der Behörde im Ergebnis völlig leer liefe. Denn diese Fiktion ist, worauf die Beigeladenen zutreffend hinweisen, von der als Übergangsregelung erlassenen Bestandsschutzgewährung zu trennen. Die gesetzliche Beschränkung des Bestandsschutzes auf einen bereits ausgeübten genehmigten Betrieb kann nicht dadurch in Frage gestellt werden, dass das Gesetz unabhängig von der Möglichkeit eines derartigen Bestandsschutzes eine Genehmigungsfiktion bei Untätigkeit der Behörde anordnet. Dies sieht auch das Verwaltungsgericht im Grunde genommen nicht anders, wenn es ausführt, dass in die durch fingierte Genehmigungen vermittelten Rechtspositionen eingegriffen werden könne, wenn ein Gesetz dies eindeutig so regele. Eine derartige eindeutige Regelung ist hier aber, anders als das Verwaltungsgericht meint, gegeben.

Auf den weiteren vom Verwaltungsgericht erörterten Gesichtspunkt, die Auswirkungen einer fiktiven Genehmigung auf das Finanzierungssystem der Notfallrettung seien unerheblich, so dass sie der Annahme eines von der bisherigen tatsächlichen Betriebsausübung unabhängigen Bestandsschutzes der bloßen Genehmigungsposition nicht entgegenstünden, braucht nicht eingegangen zu werden. Denn dieser derart erweiterte Bestandsschutz besteht nicht, wie vorstehend im Einzelnen ausgeführt ist.

Der auf die tatsächliche Ausübung eines genehmigten Betriebs der Notfallrettung am 31.07.1998 abstellende Bestandsschutz des Art. 2 Satz 1 RDG-ÄndG steht schließlich mit höherrangigem Verfassungsrecht in Einklang. Die vom Verwaltungsgericht und von der Klägerin vertretene Rechtsauffassung lässt sich nicht im Wege einer verfassungskonformen Auslegung des Art. 2 Satz 1 RDG-ÄndG herleiten, denn eine derartige Auslegung ist nicht geboten. Die allein in Betracht kommende verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG erfasst mangels eigener Leistung nicht staatliche Genehmigungen als solche, gewährleistet aber bei Änderungen der Rechtslage möglicherweise einen Bestandsschutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs, der sich auf die Erhaltung eines vorhandenen genehmigten Betriebsumfangs erstreckt (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 31.10.1984, BVerfGE 68, 193, 222 = NJW 1985, 1385; Jarass/Pieroth, GG, 5. Aufl., 2000, Art. 14 RdNrn. 13, 19). Denn für die Reichweite des rechtsstaatlich gebotenen Vertrauensschutzes hinsichtlich der Erhaltung einer durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechtsposition hat die Unterscheidung zwischen bereits verwirklichten und nur möglichen Nutzungen eine maßgebliche Bedeutung. Daher beschränkt sich der eigentumsrechtliche Schutz eines Gewerbebetriebs oder der in diesem Betrieb zum Einsatz gekommenen einzelnen beweglichen oder unbeweglichen Sachen auf das Recht am eingerichteten und bereits a u s g e ü b t e n Gewerbebetrieb. Geschützt gegenüber Änderungen der Rechtslage ist daher nur das Recht auf Fortsetzung des bereits ausgeübten Betriebs im bisherigen Umfang nach den schon getroffenen betrieblichen Maßnahmen (vgl. BGH, Urteil vom 18.09.1986, BGHZ 98, 341, 351 = NJW 1987, 1256). Daraus folgt, dass der durch Art. 2 Satz 1 RDG-ÄndG vermittelte gesetzliche Bestandsschutz mit den Anforderungen des durch Art. 14 Abs. 1 GG gebotenen verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes in Übereinstimmung steht. Denn der Gesetzgeber hat mit dieser Vorschrift den eingerichteten und bereits ausgeübten Betrieb der Notfallrettung eines vorhandenen privaten Unternehmers hinreichend geschützt; eines weitergehenden Schutzes lediglich vorhandener Genehmigungsempfänger, die daraus zukünftige Erwerbschancen hätten herleiten können, bedurfte es nicht. Die Klägerin hingegen hatte am 31.07.1998 den Betrieb der Notfallrettung noch nicht ausgeübt, so dass ihr mit Blick darauf eine von der Eigentumsgarantie erfasste Rechtsposition nicht zustand.

Mangels Vorliegens der Voraussetzungen des Art. 2 Satz 1 RDG-ÄndG lässt der Senat offen, ob die für einen Erfolg des Feststellungsbegehrens ferner erforderlichen Voraussetzungen einer Genehmigungsfiktion gem. § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG i.V.m. § 19 Abs. 1 RDG 1991 erfüllt sind, wie das Verwaltungsgericht meint. Es bedarf daher keiner Auseinandersetzung mit den vom Verwaltungsgericht bejahten Fragen, ob die dynamische Verweisung auf das Personenbeförderungsgesetz in § 19 Abs. 1 RDG 1991 wirksam ist, ob der Antrag der Klägerin auch mit Blick auf den Nachweis ihrer fachlichen Eignung vollständig war und damit die Genehmigungsvoraussetzung des § 16 Abs. 1 Nr. 3 RDG 1991 erfüllte, ob die Genehmigungsfiktion möglicherweise wegen rechtswidriger Verlängerung der Frist für die Entscheidung über den Antrag rechtzeitig vor dem Stichtag des Inkrafttretens des neuen Rettungsdienstgesetzes am 01.08.1998 eingetreten ist und ob die Annahme einer eigenständigen Rechtspersönlichkeit der Klägerin schon im Zeitpunkt des Eintritts der möglichen Genehmigungsfiktion vor dem 01.08.1998 zutreffend ist.

(2) Die von der Klägerin im Berufungsverfahren hilfsweise vorgenommene Erweiterung ihres Klagebegehrens auf die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Genehmigung für den Betrieb der Notfallrettung hält der Senat gem. § 173 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO für zulässig; sollte darin die Vornahme einer Klageänderung zu sehen sein, wäre diese jedenfalls sachdienlich (vgl. § 91 Abs. 1 VwGO).

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung für den Betrieb der Notfallrettung auf der Grundlage des am 01.08.1998 in Kraft getretenen neuen Rettungsdienstgesetzes. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RDG 1998 wird die Notfallrettung von den in Abs. 1 genannten Rettungsdienstorganisationen, mit denen das Sozialministerium Rahmenvereinbarungen geschlossen hat, wahrgenommen. Dies sind die in Abs. 1 im Einzelnen aufgeführten Leistungsträger, also der Arbeiter-Samariterbund, das Deutsche Rote Kreuz und seine Bergwacht Württemberg, die Johanniter-Unfall-Hilfe und der Maltheser-Hilfsdienst, ferner die Deutsche Rettungsflugwacht, die Bergwacht Schwarzwald und die Deutsche Lebensrettungsgesellschaft sowie diejenigen anderen Stellen, mit denen das Sozialministerium auf Landesebene Vereinbarungen geschlossen hat. Zu diesen Leistungsträgern gehört die Klägerin unstreitig nicht. Dementsprechend sieht auch § 15 RDG 1998 für die Klägerin als private Unternehmerin keine Möglichkeit mehr vor, eine Genehmigung für den Betrieb der Notfallrettung zu erlangen. Dadurch wird die Konzeption des neuen Rettungsdienstgesetzes deutlich, die Notfallrettung nunmehr allein von den Leistungsträgern in der Gestalt eines Verwaltungsmonopols durchführen zu lassen. Entgegen der Ansicht der Klägerin bestehen gegen dieses Verwaltungsmonopol und den damit verbundenen Ausschluss anderer privater Unternehmer von der Notfallrettung keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits wiederholt entschieden hat, ist es angesichts der existenziellen Bedeutung der Notfallrettung für die Erhaltung von Leben und Gesundheit der Bürger verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Staat die Erfüllung dieser Aufgabe vollständig in eigener Regie übernimmt und ein entsprechendes Verwaltungsmonopol schafft. Es ist auch geklärt, dass keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine gesetzliche Regelung bestehen, die es erlaubt, im Einzelnen benannten Hilfsorganisationen die Notfallrettung ohne Weiteres zu übertragen, sonstigen privaten Einrichtungen aber nur, wenn sie geeignet sind, in besonderen Fällen und soweit ein Bedarf besteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.11.1994, BVerwGE 97, 79 = NJW 1995, 3067; Urteil vom 26.10.1995, NJW 1996, 1608; und Urteil vom 17.06.1999, NVwZ-RR 2000, 213 = DVBl. 2000, 124). Danach ist davon auszugehen, dass es entgegen der Ansicht der Klägerin weder gegen Art. 12 GG noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt, wenn der Landesgesetzgeber in Baden-Württemberg die Notfallrettung in der Weise zur öffentlichen Aufgabe auf der Grundlage von Vereinbarungen macht, dass er sie einzelnen benannten Hilfsorganisationen sowie bei Bedarf anderen Stellen überträgt, soweit diese hierzu bereit und in der Lage sind (vgl. § 2 Abs. 1 und 2 RDG 1998).

Entgegen dem Vorbringen der Klägerin verstößt der gesetzliche Ausschluss privater Unternehmer von der Notfallrettung auch nicht gegen Vorschriften des europäischen Gemeinschaftsrechts. Soweit die Klägerin ihre Ansicht auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom 25.10.2001 (DVBl. 2002, 182; "Ambulanz Glöckner") stützt, ist dem entgegenzuhalten, dass es bei dieser Entscheidung um die Rechtmäßigkeit der Versagung einer Genehmigung zum Betrieb des Krankentransports nach § 18 Abs. 3 des Rettungsdienstgesetzes von Rheinland-Pfalz und nicht um das Verwaltungsmonopol hinsichtlich der Notfallrettung ging. Davon abgesehen hat der Europäische Gerichtshof in diesem Urteil festgestellt, dass die Schaffung einer beherrschenden Stellung durch Gewährung besonderer oder ausschließlicher Rechte im Sinne von Art. 86 Abs. 1 EG als solche noch nicht mit Art. 82 EG unvereinbar ist, sondern nur dann, wenn sie ohne objektives Bedürfnis erfolgt und deshalb missbräuchlich ist. Ferner erlaubt es Art. 86 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 EG den Mitgliedstaaten, Unternehmen, die sie mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrauen, ausschließliche Rechte zu verleihen, die der Anwendung der Wettbewerbsregeln des europäischen Gemeinschaftsrechts entgegenstehen können, soweit Wettbewerbsbeschränkungen oder sogar der Ausschluss jeglichen Wettbewerbs von Seiten anderer Wirtschaftsteilnehmer erforderlich sind, um die Erfüllung der den Unternehmen, die über die ausschließlichen Rechte verfügen, übertragenen besonderen Aufgabe sicherzustellen. Daher ist zu prüfen, ob die Beschränkung des Wettbewerbs erforderlich ist, um es dem Inhaber eines ausschließlichen Rechts zu ermöglichen, seine im Allgemeininteresse liegende Aufgabe unter wirtschaftlich tragbaren Bedingungen zu erfüllen. Unzweifelhaft sind aber, wie der Europäische Gerichtshof ausdrücklich feststellt, die Sanitätsorganisationen mit einer Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut, nämlich ohne Rücksicht auf besondere Situationen oder die Wirtschaftlichkeit des konkreten Einsatzes den Notfalltransport von kranken oder verletzten Personen flächendeckend zu jeder Zeit, zu einheitlichen Benutzungsentgelten und bei gleicher Qualität sicher zu stellen. Es wird den Sanitätsorganisationen durch die Gewährung ihrer ausschließlichen Rechte im Bereich der Notfallrettung ermöglicht, ihre im Allgemeininteresse liegende Aufgabe, den Notfalltransport unter wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen zu erfüllen, gerade ermöglicht. Die Möglichkeit privater Unternehmen, sich auf lukrativere Fahrten zu konzentrieren, könnte die wirtschaftliche Durchführbarkeit des von den Leistungsträgern erbrachten Dienstes gefährden und damit dessen Qualität und Zuverlässigkeit in Frage stellen. In Übereinstimmung mit dem Beklagten ist auch der Senat der Auffassung, dass der öffentliche Rettungsdienst in Baden-Württemberg in der Lage ist, die Nachfrage nach Notfallrettungstransporten auch ohne private Unternehmer zu decken und dass ein Missbrauch einer beherrschenden Stellung durch die gesetzliche Regelung des § 2 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 RDG 1998 nicht erfolgt ist. Die Beschränkung des Wettbewerbs ist erforderlich, um es den Leistungsträgern als den Inhabern eines ausschließlichen Rechts zur Notfallrettung zu ermöglichen, ihre im Allgemeininteresse liegende Aufgabe, eine effektive Notfallrettung zu ermöglichen, unter wirtschaftlich tragbaren Bedingungen zu erfüllen. Diese Zielsetzung ergibt sich auch aus der Begründung des Gesetzentwurfs des neuen Rettungsdienstgesetzes 1998; sie war das wesentliche Motiv zur Schaffung des entsprechenden Verwaltungsmonopols. Ferner ist es dem Senat nicht ersichtlich, dass die in § 2 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit § 5 RDG 1998 gesetzlich angeordnete Beteiligung der anerkannten Hilfsorganisationen in den Bereichsausschüssen gegen europäisches Gemeinschaftsrecht verstoßen könnte, da die rechtliche Ordnung des Verwaltungsmonopols, das als solches mit dem europäischen Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, den Schutzbereich der Klägerin nicht betrifft. Ebenso ist nicht ersichtlich, dass die Personenidentität zwischen dem Landrat und dem Vorsitzenden des Deutschen Roten Kreuzes im vorliegenden Zusammenhang, in dem sich der Landrat jeglicher Einflussnahme enthalten hat, europarechtswidrig sein könnte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 i.V.m. § 162 Abs. 1 und Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, der Klägerin auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, da diese Anträge gestellt und Rechtsmittel eingelegt haben und deshalb ein Kostenrisiko eingegangen sind (§ 154 Abs. 3 VwGO).

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss

vom 22. Oktober 2002

Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für beide Instanzen gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG auf jeweils 20.000,-- EUR festgesetzt. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats ist in Fällen der vorliegenden Art der Streitwert je Fahrzeug in Anlehnung an den unter Nr. 46.4 im Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 1996, 563) vorgesehenen Streitwert für eine Taxigenehmigung in Höhe von damals 20.000,-- DM festzusetzen (vgl. Senatsbeschluss vom 28.03.2001 - 4 S 138/01 -). Da im vorliegenden Fall zwei Kraftfahrzeuge betroffen sind, würde sich danach der Streitwert gemäß § 5 ZPO auf 40.000,--DM belaufen. Der Senat geht in ständiger Praxis in derartigen Fällen von einem nunmehr maßgeblichen Wert in Höhe von 20.000,-- EUR aus (vgl. den Beschluss vom 14.01.2002 - 4 S 1879/01 -). Die Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts war daher entsprechend zu ändern.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG.

Ende der Entscheidung