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Ein von einem Regionalverband gegenüber einer Gemeinde erlassenes Planungsgebot kann sich jedenfalls dann auch auf den Erlass einer Veränderungssperre und die Beantragung einer Zurückstellung von Baugesuchen erstrecken, wenn eine hinreichend verfestigte gemeindliche Planung vorhanden ist, die durch diese Instrumente gesichert werden kann.

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VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Beschluss

8 S 1754/05

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Planungsgebots

hier: Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO

hat der 8. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vizepräsidenten des Verwaltungsgerichtshofs Stumpe sowie die Richter am Verwaltungsgerichtshof Schenk und Dr. Christ

am 9. Dezember 2005

beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerden der Antragstellerin und der Beigeladenen gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 27. Juli 2005 - 12 K 2082/05 - werden zurückgewiesen.

Die Antragstellerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf EUR 25.000,-- festgesetzt.

Gründe:

Die Beschwerden haben keinen Erfolg. Ob sie in vollem Umfang zulässig sind, was mit Blick auf die erforderliche materielle Beschwer der Beigeladenen zweifelhaft erscheinen kann, weil sie nicht Adressatin des streitigen Planungsgebots ist und kein Recht auf Beibehaltung eines bestimmten Planungsstands besitzt (vgl. § 2 Abs. 3 BauGB), kann offen bleiben. Denn sie sind in der Sache nicht begründet; das Verwaltungsgericht hat das Begehren der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen das für sofort vollziehbar erklärte Planungsgebot des Antragsgegners vom 20.6.2005 wieder herzustellen, zu Recht abgelehnt. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die in allen Punkten zutreffende Begründung des angefochtenen Beschlusses Bezug genommen (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Im Hinblick auf die Beschwerdebegründungen besteht lediglich Anlass zu folgenden ergänzenden Bemerkungen:

1. Die Beschwerdeführer halten den Plansatz 2.7.2 der Teiländerung 2002 des Regionalplans für unwirksam, weil er dem Landesentwicklungsplan widerspreche. Sie werfen dem Verwaltungsgericht vor, es habe mit seiner Feststellung, der Gesetzgeber gestatte "unter der Voraussetzung, dass die im Landesentwicklungsplan enthaltenen Ziele der Raumordnung in ihrer Grundaussage unangetastet bleiben," nicht nur Verfeinerungen, sondern auch Regelungen, die mit den Formulierungen des Landesentwicklungsplans nicht vollständig übereinstimmten, verkannt, dass Ziele der Raumordnung in ihrer Gesamtheit (und nicht nur hinsichtlich ihrer Grundaussage) absolute Verbindlichkeit beanspruchten. Im vorliegenden Fall sei der Antragsgegner deshalb an die strukturelle Zielvorgabe des Landesentwicklungsplans gebunden gewesen, dass unter bestimmten Voraussetzungen Einzelhandelsgroßprojekte ausnahmsweise auch in Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion zugelassen werden könnten. Dem vermag der Senat aber nicht zu folgen. Denn die Formulierung in Plansatz 3.3.7 des Landesentwicklungsplans 2002 (LEP 2002), dass bei Vorliegen der dort genannten Besonderheiten eine Abweichung von dem an sich vorgegebenen Ziel, solche Vorhaben in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zuzulassen, "in Betracht" komme, zeigt, dass der nachfolgenden Planungsebene ein Ausformungsspielraum gelassen wird, von dem regelhaft vorgegebenen Ziel abzuweichen. Denn wenn - wie die Antragstellerin und die Beigeladene meinen - dadurch auch verbindlich hätte festgelegt werden sollen, dass in allen Regionalplänen Abweichungen vorgesehen werden müssen, wenn die in Plansatz 3.3.7 des LEP 2002 aufgeführten Voraussetzungen vorliegen, so hätte dies zwingender formuliert werden müssen. Vielmehr deutet alles darauf hin, dass die Auffassung des Antragsgegners zutrifft, das Vorliegen der in diesem Plansatz aufgeführten Besonderheiten eröffne erst den planerischen Spielraum des Regionalplaners, weil er eben erst dann eine Abweichung überhaupt "in Betracht" ziehen darf. Im Übrigen hat der Antragsgegner - worauf das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat - von dieser Ausnahmebestimmung Gebrauch gemacht und in Plansatz 2.7.2 der Teiländerung 2002 des Regionalplans Einzelhandelsgroßprojekte zugelassen, sofern sie keine überörtlichen Wirkungen entfalten. Er hat damit gerade von dem Abweichungsgrund der gebotenen Sicherung der Grundversorgung Gebrauch gemacht, was im Übrigen auch die Antragstellerin an anderer Stelle (S. 11 ihres Schriftsatzes vom 2.9.2005) einräumt.

Die Antragstellerin hält dem Verwaltungsgericht des weiteren vor, es sei nicht auf den Umstand eingegangen, dass der LEP 2002 in seiner Begründung (B36) anführt, über die beiden ausdrücklich (in Plansatz 3.3.7) geregelten Ausnahmefälle hinaus könne von der Regelung zu Einzelhandelsgroßprojekten nur in atypischen Fällen abgewichen werden. Dieser Vorwurf ist nicht recht nachvollziehbar, denn Zielabweichungsverfahren sind in § 24 LplG vorgesehen. Diesen Weg will die Antragstellerin aber gerade nicht beschreiten.

Soweit die Beschwerdebegründungen ferner darauf abheben, das Verwaltungsgericht habe den Ausnahmetatbestand der zusammengewachsenen Siedlungsbereiche übersehen, verkennen sie, dass der Antragsgegner es deshalb abgelehnt hat, die Ortslage der Antragstellerin als mit dem Siedlungsbereich des Mittelzentrums Esslingen zusammengewachsen zu betrachten, weil die beiden Bereichen durch eine regionalplanerisch ausgewiesene Grünzäsur getrennt werden (vgl. S. 9 der Anlage 1 zur Sitzungsvorlage 93/02 für die Regionalversammlung vom 13.3.2002, Anlage AG 2 zum Schriftsatz des Antragsgegners vom 11.7.2005 an das Verwaltungsgericht). Dem in anderem Zusammenhag (bei der Frage, ob der Plansatz 2.7.2 des Regionalplans auf einer ordnungsgemäßen Abwägung beruhe) erwähnten "Zusammenwachsen" mit Plochingen hat der Antragsgegner in demselben Schriftsatz als ähnlich gewichtige lokale Besonderheit entgegen gehalten, dass "die Siedlungsbereiche durch die autobahnähnliche B 10, die Gleisanlagen und den Neckar getrennt" würden. Dass diese Erwägung fehlerhaft sein könnte, ist weder schlüssig vorgetragen noch ersichtlich.

Mit ihrem weiteren Vortrag, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass Plansatz 2.7.2 des Regionalplans auch deshalb gegen den Landesentwicklungsplan verstoße, weil er - entgegen Plansatz 2.5.11 des LEP 2002 - Einzelhandelsgroßprojekte mit überörtlichen Wirkungen auch in Kleinzentren generell ausschließe, übersieht die Antragstellerin, dass derartigen Orten vor allem im Ländlichen Raum Bedeutung zukommt (LEP 2002, B28). In Verdichtungsräumen wie dem Großraum Stuttgart kann nach dem Grundsatz in Plansatz 2.5.11 Abs. 2 LEP 2002 sogar ganz auf die Ausweisung von Kleinzentren verzichtet werden. In seiner Begründung (B29) betont der LEP 2002 in Übereinstimmung mit dem LEP 1983 (Plansatz 1.5.44) in diesem Zusammenhang den Ermessensspielraum der Regionalplanung. Es spricht deshalb nichts dafür, dass dieses Ermessen dahin gebunden wäre, entweder Kleinzentren mit allen denkbaren Funktionen zuzulassen oder keine auszuweisen. Vielmehr dürfte es angesichts des besonderen Charakters des Großraums Stuttgart zulässig sein, zwar - wie im Regionalplan geschehen - Kleinzentren auszuweisen, bestimmte Projekte - wie Einzelhandelsgroßprojekte mit überörtlichen Wirkungen - aber auf dieser Zentralitätsstufe auszuschließen.

2. Die Antragstellerin und die Beigeladene halten den Plansatz 2.7.2 des Regionalplans auch deshalb für unwirksam, weil er auf einer fehlerhaften Abwägung beruhe. Ebenso wie das Verwaltungsgericht vermag der Senat dem aber nicht beizupflichten. Das Verwaltungsgericht hat insoweit vor allem damit argumentiert, dass der Antragsgegner in nicht zu beanstandender Weise das Entstehen zu vieler Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte an dezentraler Stelle habe verhindern wollen. Dem halten die Beschwerdebegründungen zum einen entgegen, diese regionalplanerische Bewertung habe in diese Überlegung keinen Eingang finden können, weil sie in der Sitzungsvorlage 93/02 zur Regionalversammlung am 13.3.2002 nicht erwähnt worden sei, sondern nur in einer Niederschrift über die Erörterung der Teiländerung des Regionalplans vom 7.12.2001. Das trifft so aber nicht zu, denn unter Nr. 141 der Sitzungsvorlage 93/02 wird - auf ein Anregung der IHK Region Stuttgart - ausdrücklich hervorgehoben, dass es nicht Zielsetzung der Raumordnung sein könne, zusätzliche Standorte in dezentralen Lagen zu ermöglichen. Der Sache nach wurde der Verbandsversammlung danach das zu diesem Punkt erforderliche Abwägungsmaterial unterbreitet, auch wenn ihr möglicherweise der Wortlaut der Niederschrift über die Erörterungsverhandlung vom 7.10.2001 nicht bekannt gewesen sein sollte. Zum andern machen die Beschwerdebegründungen geltend, das Gewicht des Plansatzes 3.3.7 des damals in Aufstellung befindlichen LEP 2002 sei in der Regionalversammlung unzutreffend gesehen worden, weil man davon ausgegangen sei, dass dieser Entwurf - entsprechend einer Bitte des Wirtschaftsministeriums - nicht zu berücksichtigen sei. Ein Abwägungsfehler kann sich daraus aber schon deshalb nicht ergeben, weil der damals noch geltende Plansatz 2.2.34 des LEP 1983, der lediglich anders formuliert war, ebenso wie der Plansatz 3.3.7 des LEP 2002 den vorliegend umstrittenen Plansatz 2.7.2 des Regionalplans abdeckte, wie das Verwaltungsgericht zutreffend herausgearbeitet hat.

3. Die Einwände der Beschwerdebegründungen gegen die Rechtmäßigkeit der auf die Instrumente der Plansicherung nach den §§ 14 und 15 BauGB ausgerichteten Gebote in Nr. 2 bis 4 des Bescheids vom 20.6.2005 sind nicht berechtigt.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer, kann sich ein Planungsgebot auch nach dem baden-württembergischen Landesrecht (zum Bundesrecht vgl. BVerwG, Urteil vom 17.9.2003 - 4 C 14.01 - BVerwGE 119, 25) auf diese Sicherungsinstrumente erstrecken. Denn § 21 Abs. 1 LplG ermächtigt ausdrücklich die Regionalverbände dazu, die Träger der Bauleitplanung zu verpflichten, ihre Pläne an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung anzupassen. Die Zuständigkeit der Kommunalaufsicht beschränkt sich dagegen nach § 21 Abs. 2 LplG auf die Vollstreckung dieser Verpflichtung, falls ein Träger der Bauleitplanung einem Planungsgebot keine Folge leistet. Gemeint sind damit die Aufsichtsmittel nach den §§ 118 ff. GemO. § 21 Abs. 2 LplG zielt dagegen nicht auf die Instrumente, die die Erfüllung eines Planungsgebots absichern sollen. Erst wenn eine Gemeinde oder ein Planungsverband der ihm auferlegten Verpflichtung, etwa auch eine Veränderungssperre zu erlassen oder die Zurückstellung eines Baugesuchs zu beantragen, nicht nachkommt, muss der Regionalverband die Sache an die Kommunalaufsichtsbehörde übergeben, will er sein Gebot durchsetzen (lassen). Diese hat dann darüber zu entscheiden, ob sie etwa im Wege der Ersatzvornahme nach § 123 GemO ihrerseits eine Veränderungssperre erlässt oder eine Zurückstellung beantragt, oder ob sie nach § 124 GemO einen Beauftragten bestellt.

Zum andern tragen die Beschwerdeführer vor, keines dieser beiden Sicherungsinstrumente sei im vorliegenden Fall zulässig, weil keine hinreichend verfestigte Planung vorliege, die vor drohenden Veränderungen geschützt werden müsse. Der Sache nach machen sie damit geltend, das umstrittene Planungsgebot verlange von der Antragstellerin etwas rechtlich Unzulässiges. Das ist aber nicht der Fall, denn insoweit kann auf den bis zur öffentlichen Auslegung vom 26.5. bis 30.6.2003 gediehenen Entwurf eines Bebauungsplans "Plochinger Straße - 1. Änderung", der die Ausweisung von (eingeschränkten) Gewerbegebieten vorsah, "aufgesetzt" werden. Der Erlass einer Veränderungssperre erschöpft sich damit - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer - nicht in einer reinen Verhinderungsabsicht, sondern fußt auf durchaus konkreten positiven Planvorstellungen. Die Antragstellerin mag zwar inzwischen von diesen Vorstellungen abrücken wollen; das bedeutet aber nicht, dass sie "aus der Welt" sind, da der Auslegungsbeschluss vom 11.3.2003 bislang nicht aufgehoben worden ist. Der Fall ist auch nicht - wie die Antragstellerin und die Beigeladene meinen - vergleichbar mit dem dem Normenkontrollurteil des 3. Senats vom 16.11.2001 (- 3 S 605/01 - VBlBW 2002, 200) zugrunde liegenden. Denn dort waren die Planvorstellungen erst soweit gediehen, dass überprüft und konkretisiert werden sollte, ob ein Sondergebiet, ein Industriegebiet oder ein Gewerbegebiet ausgewiesen werden solle.

4. Schließlich vermag der Senat auch den Angriffen der Antragstellerin und der Beigeladenen gegen die im Bescheid des Antragsgegners vom 20.6.2005 angestellten Ermessenserwägungen nicht zu folgen.

Soweit geltend gemacht wird, dieser Bescheid spreche der Antragstellerin die Planungshoheit ab, weil er auf längst aufgegebene planerische Absichten der Antragstellerin Bezug nehme, verkürzt dies die in dem Bescheid angestellten Erwägungen. Dort wird zwar in der Tat zunächst darauf abgehoben, dass die Antragstellerin ursprünglich nicht die Absicht verfolgt habe, die Verwirklichung eines Einzelhandelsgroßprojekts zu ermöglichen. Gemeint ist damit der erwähnte Entwurf eines Bebauungsplans "Plochinger Straße - 1. Änderung". Die weitere Argumentation im Bescheid vom 20.6.2005 befasst sich dann aber nicht mit diesem Planentwurf, sondern damit, dass nach der Vorstellung der Antragstellerin eine Baugenehmigung für ein Großprojekt unter Ausnutzung des (alten) Bebauungsplans "Erweiterung Plochinger Straße" erteilt werden sollte, obwohl dieser Bebauungsplan gemäß § 1 Abs. 4 BauGB den Zielen der Raumordnung hätte angepasst werden müssen. Da die Selbstverwaltungsgarantie und damit die Planungshoheit der Gemeinden aber nur "im Rahmen der Gesetze" gewährleistet ist (vgl. dazu eingehend das Urteil des Senats vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 - VBlBW 2001, 266 und nachgehend: BVerwG, Urteil vom 15.5.2003 - 4 CN 9.01 - BVerwGE 118, 181), ist gegen diese Argumentation grundsätzlich nichts einzuwenden. Im Übrigen behauptet die Antragstellerin selbst nicht, dass mit dem Entwurf eines Bebauungsplans "Plochinger Straße - 1. Änderung" nicht ernsthaft das Ziel verfolgt worden sei, die Bebauung des Plangebiets entsprechend der aktuellen Rechtslage zu lenken und zu ordnen (vgl. die Begründung vom 30.10.2002/ 12.5.2003).

Der letztlich erhobene Vorwurf, der Antragsgegner habe den Beschluss seines eigenen Planungsausschusses vom 6.4.2005 nicht beachtet, in dem die Ansiedlung eines Nahversorgungszentrums mit einer Verkaufsfläche von 2.700 m2 für raumordnerisch vertretbar gehalten worden sei, ist nur schwer nachvollziehbar. Denn wenn es - unter Zurückstellung sämtlicher Bedenken - im Hinblick auf die spezifische örtliche Situation gerade noch als hinnehmbar anzusehen ist, ein Einzelhandelsprojekt dieser Größenordnung zuzulassen, folgt daraus nicht, dass deshalb auch ein Projekt ernsthaft in Betracht gezogen werden müsste, das eine um fast 40 % größere Verkaufsfläche umfassen soll.

Nach allem sind die Beschwerden mit der Kostenfolge aus den §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO zurückzuweisen. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 und 63 Abs. 2 Satz 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 4, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Ende der Entscheidung