Judicialis Rechtsprechung

2. Zur Förderklage gegen den Landeswohlfahrtsverband ist der Träger der Kreispflegeplanung beizuladen.

3. Die Förderung einer bereits durchgeführten Investitionsmaßnahme kann nach dem Landespflegegesetz grundsätzlich nicht verlangt werden. Anderes gilt ausnahmsweise dann, wenn die Bewilligung zuvor beantragt worden war und wenn die Durchführung der Investitionsmaßnahme keinen Aufschub duldete.

4. Die Pflegeplanung und die Pflegeheimförderung haben in quantitativer Hinsicht zum Ziel, eine zahlenmäßig ausreichende pflegerische Grundversorgung in der ambulanten und der stationären Pflege zu gewährleisten. Ferner dienen sie in qualitativer Hinsicht dazu, die Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit der pflegerischen Versorgungsstruktur beständig weiter zu verbessern.

5. In die Pflegeplanung und in die Pflegeheimförderung sind grundsätzlich alle zugelassenen Pflegeeinrichtungen im Sinne von § 72 SGB XI einzubeziehen. Es ist nicht zulässig, die Planung und Förderung nur auf einen Teil der zugelassenen Pflegeeinrichtung zu beschränken und andere von vornherein und auf Dauer allein deshalb unberücksichtigt zu lassen, weil in dem betreffenden Gebiet ein Überangebot an Pflegeheimen bestehe.

VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Im Namen des Volkes Urteil

In der Verwaltungsrechtssache

wegen

Förderung nach dem Landespflegegesetz

hat der 9. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Schwan, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Gerstner-Heck und den Richter am Verwaltungsgerichtshof Prof. Dr. Rennert auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 14. Mai 2002

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 30. März 2001 - 4 K 5125/00 - teilweise geändert. Es wird festgestellt, dass der Beklagte Ziff. 1 nicht berechtigt ist, bei seiner Kreispflegeplanung das Pflegeheim der Klägerin "Haus xxxxxxx" in xxxxxxxxxxx allein deshalb unberücksichtigt zu lassen, weil in der betreffenden Planungsregion ein Überangebot von Pflegeheimen bestehe.

Im übrigen werden die Berufungen zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt 20/21 der Gerichtskosten, 15/17 der außergerichtlichen Kosten des Beklagten Ziff. 1 und die außergerichtlichen Kosten des Beklagten Ziff. 2, jeweils aus beiden Rechtszügen. Der Beklagte Ziff. 1 trägt 1/21 der Gerichtskosten und der außergerichtlichen Kosten der Klägerin. Ihre restlichen außergerichtlichen Kosten tragen die Beteiligten selbst. Außergerichtliche Mehrkosten des Beigeladenen werden nicht erstattet.

Die Revision des Beklagten Ziff. 1 wird zugelassen. Im übrigen wird die Revision nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin betreibt seit 1993 in xxxxxxxxxxx das Pflegeheim "Altenzentrum xxxx xxxxxxx" mit zunächst 24 Dauer-, 2 Kurzzeit- und 1 Tagespflegeplätzen. Es besteht ein Versorgungsvertrag mit den Pflegekassen (zugelassene Pflegeeinrichtung nach § 72 SGB XI). Im Jahr 1999 hat die Klägerin weitere Räume angemietet, in welche die Verwaltungsabteilung verlegt wurde; die bislang zu Zwecken der Verwaltung genutzten Räume wurden zu zwei zusätzlichen Doppelpflegezimmern umgebaut. Die Umbaumaßnahmen wurden im Dezember 1999 begonnen und im Jahr 2000 abgeschlossen. Die Klägerin begehrt Fördermittel für diese Maßnahme.

Im Januar 1997 beantragte sie beim Sozialministerium Baden-Württemberg die Aufnahme ihres Pflegeheims in das Landespflegeheimverzeichnis. Der Kreistag des Beklagten Ziff. 1 lehnte am 15.07.1997 die Berücksichtigung des Pflegeheims der Klägerin im Kreispflegeplan ab, weil das Pflegeheim 1993 in Kenntnis eines fehlenden örtlichen Bedarfs in Betrieb genommen worden sei. Die Klägerin bat das Sozialministerium um Bescheidung ihres Aufnahmeantrags. Mit Schreiben vom 04.11.1999 wies das Sozialministerium zur Antwort darauf hin, dass das Landespflegeheimverzeichnis demnächst abgeschafft werden solle, und forderte die Klägerin auf, unmittelbar Förderanträge bei den zuständigen Bewilligungsbehörden zu stellen. Tatsächlich wurde das Landespflegeheimgesetz mit Wirkung vom 18.04.2000 geändert und das Landespflegeheimverzeichnis abgeschafft.

Im September/Oktober 1999 beantragte die Klägerin beim Landkreis xxxxxxxxxxxxxxx (Beklagter Ziff. 1) und beim Landeswohlfahrtsverband (Beklagter Ziff. 2) die Bewilligung von Fördermitteln für die Errichtung von vier zusätzlichen Dauerpflegeplätzen im Wege des Umbaus. Das lehnten beide Beklagten ab, der Beklagte Ziff. 1 mit Schreiben vom 20.09.1999, der Beklagte Ziff. 2 mit Schreiben vom 03.12.1999. Auch die rechtzeitigen Widersprüche wurden jeweils zurückgewiesen, vom Beklagten Ziff. 1 mit Widerspruchsbescheid vom 04.10.2000, vom Beklagten Ziff. 2 mit Widerspruchsbescheid vom 21.12.2000. Der Beklagte Ziff. 1 führte an, das Pflegeheim der Klägerin sei hinsichtlich der Dauerpflegeplätze zur Versorgung der Bevölkerung nicht erforderlich und habe deshalb insofern keine Aufnahme in den Kreispflegeplan gefunden. xxxxxxxxxxx gehöre zur Planungsregion 5, welche außerdem die Gemeinden xxxxxxxx, xxxxxxx und xxxxxxxx-xxxxxx umfasse. Dort bestehe ein Überangebot von 227 Dauerpflegeplätzen bei einem voraussichtlichen Bedarf von 92 bis 104 Plätzen im Jahre 2005. Auch im ganzen Landkreis stünden 1.333 vorhandene Dauerpflegeplätze einem voraussichtlichen Bedarf von maximal 1.040 Plätzen im Jahr 2005 gegenüber. Der Beklagte Ziff. 2 verwies darauf, dass die Bewilligung von Fördermitteln voraussetze, dass der Landkreis das Pflegeheim als bedarfsgerecht anerkenne, woran es fehle. Im übrigen habe die Klägerin ihre Umbaumaßnahmen schon vor der Bewilligung von Fördermitteln durchgeführt, was grundsätzlich förderschädlich sei.

Die Klägerin hat am 06.11.2000 Klagen erhoben; den erst später ergangenen Widerspruchsbescheid des Beklagten Ziff. 2 hat sie einbezogen. Sie verfolgt ihr Förderbegehren weiter und macht geltend, sämtliche bestehenden Pflegeheime besäßen nach dem allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzen einen gleichen Anspruch auf Förderung. Es sei verfassungswidrig, diesen Anspruch von einer Bedarfsprüfung abhängig zu machen. Eine ungleiche Förderung benachteilige sie im Wettbewerb, was mit Europarecht nicht vereinbar sei; es widerspreche obendrein dem Bundesgesetz über die soziale Pflegeversicherung (SGB XI). Dass sie mit ihrer Umbaumaßnahme vor der Bewilligung bereits begonnen habe, könne dem Förderanspruch nicht entgegenstehen, da die Beklagten sonst aus ihrer rechtswidrigen Weigerung Vorteile ziehen könnten. Außerdem hat sie beim Verwaltungsgericht beantragt, den Beklagte Ziff. 1 zur Aufnahme ihrer Einrichtung mit 4 Dauerpflegeplätzen in den Kreispflegeplan zu verurteilen. Der Beklagte habe den Bedarf ausweislich des Altenpflegeberichts der Bundesregierung sowie des Entwurfs eines Landespflegeplans 2000 viel zu niedrig angesetzt. Dass ihr Pflegeheim benötigt werde, werde zudem dadurch bewiesen, dass es ausgelastet sei. Auch die Bildung von Planungsregionen sei fehlerhaft; ihre eigene Planungsregion 5 werde gegenüber städtisch geprägten Planungsregionen benachteiligt. Jedenfalls sei die Auswahl unter den Pflegeheimen fehlerhaft. Es würden kommunale Einrichtungen gegenüber privaten und obendrein Neubauten gegenüber vorhandenen Einrichtungen bevorzugt; ferner werde willkürlich einzelnen Einrichtungen "Vertrauensschutz" zugebilligt; all dies sei rechtswidrig.

Die Beklagten haben Abweisung der Klagen beantragt und die Begründungen ihrer Bescheide wiederholt. Ergänzend hat der Beklagte Ziff. 1 vorgetragen, dass der Kreispflegeplan im Jahr 1997 aufgestellt und im Jahr 2000 - in Orientierung am Landespflegeplan 2000 - fortgeschrieben worden sei. Das Gebiet des Landkreises sei entsprechend der Wahlkreiseinteilung und in Anknüpfung an den früheren Kreisaltenplan in sechs Planungsregionen aufgeteilt worden. Vor allem in der Planungsregion 5 sei ein Angebotsüberhang an Pflegeheimen festzustellen. Für die nötige Auswahl der zu fördernden Einrichtungen habe der Kreistag 1997 fünf Kriterien aufgestellt, von denen 2000 drei aufrecht erhalten worden seien. Das erste Kriterium gebiete die Anerkennung wenigstens eines Pflegeheims einer jeden (christlichen) Konfession. Nach dem zweiten Kriterium seien diejenigen Einrichtungen aufzunehmen, die kurz vor dem Baubeginn stünden und denen die Förderung in Aussicht gestellt worden sei; diese Einrichtungen genössen Vertrauensschutz. Nach dem dritten Kriterium würden Pflegeheime u.a. nicht berücksichtigt, wenn sie in Kenntnis des fehlenden örtlichen Bedarfs errichtet und in Betrieb genommen worden seien. Nach diesem dritten Kriterium habe das Pflegeheim der Klägerin keine Berücksichtigung finden können. Das vierte Kriterium habe 1997 festgelegt, dass eine Einrichtung mindestens 40 % Einzelzimmer bereitstellen solle, und das fünfte Kriterium lasse 10 % Fremdbelegung zu und führe bei höherer Fremdbelegung nur zu einer anteiligen Anerkennung. Die beiden letzten Kriterien hätten zu Teilaufnahmen von Heimen geführt, was sich als nachteilig erwiesen habe. Daher seien bei der Fortschreibung der Planung im Jahr 2000 vorrangig solche Plätze zusätzlich anerkannt worden, die bei bislang nur teilweise berücksichtigten Einrichtung ausgenommen waren.

Mit Urteil vom 30.04.2001 hat das Verwaltungsgericht Stuttgart die Klagen abgewiesen. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Aufnahme ihres Pflegeheimes in den Kreispflegeplan oder auf Neubescheidung ihres Aufnahmeantrags; weil die Aufnahme in den Kreispflegeplan jedoch Voraussetzung für die Förderung von Investitionsmaßnahmen sei, stehe ihr auch kein Förderanspruch zu. Zur Begründung heißt es: Wer eine bedarfsgerechte Pflegeeinrichtung betreibe, habe einen Anspruch gegen den Standortkreis auf Aufnahme in den Kreispflegeplan. Die Aufnahmeentscheidung unterliege - unge- achtet eines Prognosespielraums des Planungsträgers - uneingeschränkt der gerichtlichen Überprüfung. Eine bloß inzidente Überprüfung im Förderprozess gegen das Land bzw. den Landeswohlfahrtsverband scheide aus, da damit - auch im Falle einer Beiladung - dem planerischen Gestaltungsspielraum des Standortkreises nicht ausreichend Rechnung getragen werde. Ob über die Aufnahme in den Kreispflegeplan durch feststellenden Verwaltungsakt zu entscheiden sei, könne offen bleiben. Jedenfalls habe die Klägerin keinen Anspruch auf Aufnahme. Dabei sei davon auszugehen, dass der Grundsatz des Landespflegegesetzes, nur bedarfsgerechte Pflegeeinrichtungen zu fördern, mit höherrangigem Recht vereinbar sei. Das Pflegeversicherungsgesetz des Bundes (SGB XI) lege die Einrichtungsförderung nicht streng auf das marktwirtschaftliche Prinzip fest. Das Grundrecht der Berufsfreiheit verbiete dem Land nicht, seine finanziellen Zuwendungen nicht nach dem "Gießkannenprinzip" zu vergeben, sondern auf bedarfsgerechte Einrichtungen zu konzentrieren, wie das Bundesverfassungsgericht für das vergleichbare Recht der Krankenhausfinanzierung entschieden habe. Dies könne jedoch letztlich ebenso offen bleiben wie eine Vereinbarkeit mit dem europarechtlichen Beihilfenverbot; denn im Falle einer Verfassungs- oder Europarechtswidrigkeit des Landespflegegesetzes könnte die Klage ebenfalls keinen Erfolg haben. Die Entscheidung des Beklagten Ziff. 1, das Pflegeheim der Klägerin als nicht bedarfsgerecht anzusehen, lasse sich nicht beanstanden. Die Klägerin habe hiergegen lediglich auf den Umstand hingewiesen, dass ihr Pflegeheim voll belegt sei; doch könne dies andere Ursachen haben - wie ein besonderes persönliches Klima, eine private Empfehlung u.dgl. - und müsse nicht für einen ungedeckten Bedarf sprechen. Der Beklagte habe sich demgegenüber zu Recht an den Vorgaben des Landespflegeplans 2000 orientiert. Wie dieser landesweit, so stelle auch der Beklagte für sein Kreisgebiet eine Deckung der Gesamtnachfrage bei regionalen Disparitäten fest; daher habe es der Beklagte mit Recht als sein Planungsziel angesehen, diese regionalen Disparitäten auf lange Sicht zu beheben. Dies erkläre es, dass in der Planungsregion 5, in der ein deutliches Überangebot bestehe, nicht sämtliche vorhandenen Einrichtungen Aufnahme gefunden hätten, während etwa in der Planungsregion 2 (Stadt xxxxxxxxxx) zusätzliche Plätze geschaffen werden sollten. Ebenfalls sprächen gute Gründe dafür, zusätzliche Plätze vorzugsweise in Einrichtungen anzuerkennen, die bereits zum Teil anerkannt seien. Es könne zwar Bedenken begegnen, wenn damit Neubewerber gänzlich und auf Dauer ausgeschlossen würden; doch griffen diese Bedenken jedenfalls nicht durch, wenn der Neubewerber wiederum nur mit einem Teil seiner Plätze Aufnahme begehrt, wie hier die Klägerin mit nur vier Plätzen.

Mit Zulassung durch den Senat hat die Klägerin gegen dieses Urteil Berufung eingelegt. Sie macht geltend, das angefochtene Urteil sei mit Bundesrecht unvereinbar. Der Bundesgesetzgeber habe sich zwar für ein duales Finanzierungssystem entschieden und den Ländern die Aufgabe der Finanzierung der Pflegeeinrichtungen überlassen, jedoch habe er ihnen bindend vorgegeben, dass eine finanzielle Förderung der Pflegeeinrichtungen wettbewerbsneutral zu erfolgen habe. Das ergebe sich auch aus Art. 12 GG. Damit sei eine bedarfsabhängige Förderung unvereinbar. Selbst wenn eine Bedarfsprüfung zulässig sein sollte, so ließe sich die Bedarfsprüfung des Beklagten Ziff. 1 nicht mit den vom Verwaltungsgericht angeführten Gesichtspunkten rechtfertigen. Nicht nachvollziehbar sei, weshalb der Umstand, dass ihr Haus voll belegt sei und eine Warteliste bestehe, einen Bedarf nicht indizieren solle. Ihr die Förderung zu verwehren, weil sie - infolge der Randlage von xxxxxxxxxxx im Landkreis - auch Kreisfremde pflege, sei mit dem Grundsatz der Freizügigkeit sowie mit der ausdrücklichen Vorschrift des Landespflegegesetzes unvereinbar, derzufolge in derartigen Fällen eine gemeinsame Finanzierung durch die beteiligten Kreise stattfinde. Der Kreispflegeplan des Beklagten Ziff. 1 sei ferner rechtswidrig, weil er Erhaltungsaufwendungen nicht bezuschusse. Schließlich sei es fehlerhaft, dass kein einziger privater Träger gefördert werde und kein Träger, dessen Repräsentant eine Frau sei. Vor allem aber werde der Kreispflegeplan seiner Steuerungsfunktion nicht gerecht und erweise sich in weiten Bereichen als willkürlich. So nehme er in großer Zahl Einrichtungen nur deshalb auf, weil sie auch bereits zuvor gefördert worden seien, selbst wenn für die jeweilige Planungsregion von einer Überversorgung ausgegangen werde. In der Planungsregion 5 werde von einem Bedarf von 108 Dauerpflegeplätzen ausgegangen, es würden aber nur 65 Plätze anerkannt; die anderen Plätze für diese Region würden nach xxxxxxxxx vergeben, das nicht in der Planungsregion 5 und von xxxxxxxxxxx 40 km entfernt liege.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 30.03.2001 - 4 K 5125/00 - zu ändern und

den Beklagten Ziff. 1 unter Aufhebung seiner Bescheide vom 20.09.1999 und vom 04.10.2000 zu verpflichten, ihr für die Errichtung von vier Dauerpflegeplätzen in ihrem Pflegeheim "xxxx xxxxxxx" in xxxxxxxxxxx Fördermittel in gesetzlicher Höhe nach Maßgabe des Förderprogramms der Landesregierung und der Haushaltssatzung zu bewilligen,

sowie den Beklagten Ziff. 2 unter Aufhebung seiner Bescheide vom 03.12.1999 und vom 21.12.2000 zu verpflichten, ihr für die genannte Investitionsmaßnahme Fördermittel in gesetzlicher Höhe nach Maßgabe des Förderprogramms und des Staatshaushaltsplans zu bewilligen,

hilfsweise festzustellen, dass der Beklagte Ziff. 1 nicht berechtigt ist, ihr Pflegeheim "xxxx xxxxxxxx" bei seiner Kreispflegeplanung allein deshalb unberücksichtigt zu lassen, weil in der betreffenden Planungsregion ein Überangebot an Pflegeheimen bestehe.

Die Beklagten beantragen jeweils,

die gegen sie gerichtete Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigen das angefochtene Urteil und ihre Bescheide. Der Beklagte Ziff. 1 ergänzt, dass die nur bedarfsabhängige Förderung zwar zu Wettbewerbsverzerrungen führe, die indes nicht ins Gewicht fielen; zahlreiche nicht geförderte Einrichtungen böten ihre Leistungen zu günstigeren Pflegesätzen an als geförderte, weshalb sie auch von der Sozialhilfe nicht gemieden würden. Das Pflegeheim in xxxxxxxxxx werde gefördert, weil in der dortigen Planungsregion eine Unterversorgung bestünde; es diene nicht der Versorgung von xxxxxxxxxxx.

Der Senat hat den Beklagten Ziff. 1 zum Verfahren gegen den Beklagten Ziff. 2 beigeladen. Der Beigeladene beantragt,

die gegen den Beklagten Ziff. 2 gerichtete Berufung zurückzuweisen.

Der Senat hat über die Berufung mündlich verhandelt; auf die Niederschrift vom 14.05.2002 wird Bezug genommen. Ihm liegen die Akten des Verwaltungsgerichts, die das Pflegeheim der Klägerin betreffenden Akten der Beklagten, die den Beklagten Ziff. 1 betreffenden Akten zur Aufstellung des Landespflegeheimverzeichnisses des Sozialministeriums Baden-Württemberg sowie dessen "Vorläufige Grundsätze und Grundlagen der Bedarfsbewertung von Fördervorhaben" vom 09.12.1996, der Landespflegeplan 2000 sowie die Akten zur Kreispflegeplanung des Beklagten Ziff. 1 vor. Auf diese Unterlagen sowie auf die im Berufungsrechtszug gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen wird wegen der Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die gegen den Beklagten Ziff. 2 gerichtete Berufung bleibt ohne Erfolg. Die gegen den Beklagten Ziff. 1 gerichtete Berufung hat zum Teil Erfolg; sie führt zur Änderung des angefochtenen Urteils und zu der Feststellung, dass der Beklagte Ziff. 1 nicht berechtigt ist, das Pflegeheim der Klägerin bei seiner Kreispflegeplanung allein deshalb generell unberücksichtigt zu lassen, weil in der Planungsregion 5 ein Überangebot an Pflegeheimen bestehe.

A.

Die Klägerin begehrt mit ihren Hauptanträgen die Bewilligung von Fördermitteln für die 1999/2000 durchgeführte Investitionsmaßnahme der Errichtung von vier (zusätzlichen) Dauerpflegeplätzen im Wege des Umbaus (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 1 LPflG). Insofern bleibt ihre Berufung ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat diese Förderklagen im Ergebnis mit Recht abgewiesen.

I.

Die Förderklagen sind - als Verpflichtungsklagen - allerdings zulässig.

1. Das Verwaltungsgericht hat den Verwaltungsrechtsweg bejaht. Das bindet den Senat (§ 17a Abs. 5 GVG), ist aber auch in der Sache richtig. Für Streitigkeiten über die Investitionsförderung für Pflegeeinrichtungen sind die Verwaltungsgerichte und nicht die Sozialgerichte zuständig (BVerwG, Beschluss vom 23.12.1998 - 3 B 22.98 -, NVwZ-RR 1999, S. 316 = DVBl 1999, S. 1045).

2. Die Klägerin erhebt mit Recht eine gesonderte Förderklage gegen jeden der beiden Beklagten. Die förderfähigen Investitionskosten werden - im Rahmen von Mindest- und Höchstbeträgen - in Höhe von 60 vom Hundert bezuschusst (§ 5 Abs. 1 Satz 2 LPflG). Davon werden zwei Drittel (= 40 v.H.) über den Staatshaushaltsplan getragen und vom Landeswohlfahrtsverband, dem Bekl. Ziff. 2, bewilligt, ein Drittel (= 20 v.H.) wird vom Standortkreis getragen und bewilligt (§ 5 Abs. 1 Satz 3, § 9 Absätze 1 und 2 LPflG). Das führt dazu, dass zwei gesonderte Klagen zu erheben sind (§§ 44, 64 VwGO). Die beiden Beklagten stehen unabhängig nebeneinander. Daran ändert auch nichts, dass die jeweiligen Ansprüche sachlich-rechtlich vielfältig miteinander verknüpft sind (vgl. § 5 Abs. 2, § 4 Abs. 1, § 6, § 9 Abs. 2 Satz 2 LPflG; dazu noch unten).

3. Ebenfalls mit Recht hat die Klägerin ihre Klaganträge dahin eingeschränkt, dass sie lediglich Verpflichtung der Beklagten zur Bewilligung von Fördermitteln nach Maßgabe des Förderprogramms und des jeweiligen Haushaltsplans begehrt. Fördermittel können von beiden Beklagten nur bewilligt werden, wenn die zu fördernde Investitionsmaßnahme in das Förderprogramm nach § 6 LPflG aufgenommen wurde und wenn hinsichtlich des Landesanteils im Staatshaushaltsplans sowie hinsichtlich des Kommunalanteils in der Haushaltssatzung des Beklagten Ziff. 1 die benötigten Mittel bereit gestellt wurden; ein davon unabhängiger Rechtsanspruch auf Fördermittel besteht nicht (§ 6 Abs. 2 Satz 2 LPflG).

4. Die Klägerin ist klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Namentlich hängt der geltend gemachte Förderanspruch nicht davon ab, dass ihr Pflegeheim zuvor in den Kreispflegeplan aufgenommen wurde und hierüber ein bestandskräftiger Bescheid erging.

Allerdings konnten nach der bis zum 17.04.2000 geltenden ursprünglichen Fassung des Landespflegegesetzes - LPflG - vom 11.09.1995 (GBl. S. 665) Fördermittel nur begehrt werden, wenn die Aufnahme des Pflegeheims in das Pflegeheimverzeichnis des Landes bestandskräftig festgestellt war (§ 5 Abs. 2 Satz 1, § 3 Abs. 3 LPflG a.F.). Das Verfahren war mithin zweistufig ausgestaltet; die Klage auf Feststellung der Aufnahme des Pflegeheims in das Pflegeheimverzeichnis war für die Förderklage vorgreiflich.

Ob der Klägerin die geltend gemachten Förderansprüche zustehen, beurteilt sich jedoch nach dem seit 18.04.2000 geltenden neuem Recht. Zwar hat die Klägerin die Förderung bereits 1999 beantragt und die zu fördernden Investitionsmaßnahmen auch bereits 1999 in Angriff genommen. Über ihre Förderansprüche ist jedoch noch nicht abschließend entschieden, und das Landespflegegesetz enthält keine Übergangsvorschriften, denen zufolge auf derartige Altfälle noch altes Recht anzuwenden wäre.

Durch das Änderungsgesetz vom 28.03.2000 (GBl. S. 363), das am 18.04.2000 in Kraft getreten ist, wurde das Pflegeheimverzeichnis abgeschafft. Nunmehr können Fördermittel begehrt werden, soweit das Pflegeheim nach der Kreispflegeplanung zur Sicherstellung der bedarfsgerechten, leistungsfähigen und wirtschaftlichen Versorgung der Bevölkerung erforderlich ist und die zu fördernden Investitionsmaßnahmen den Grundsätzen und Zielen des Landespflegeplanes entsprechen (§ 5 Abs. 2 Satz 1 LPflG n.F.). Dies stellt eine allein sachlich-rechtliche Voraussetzung für den Förderanspruchs dar; ein gesondertes Verfahren zur Feststellung der Aufnahme des Pflegeheims in den Landes- oder in den Kreispflegeplan kennt das Gesetz nicht mehr. Die Überprüfung der Erforderlichkeit des Pflegeheims und hierbei gegebenenfalls die Überprüfung der Pflegeplanung erfolgt daher erst im Förderverfahren. Davon ist auch der Gesetzgeber ausgegangen (LT-Drucks. 12/4742, S. 4).

Es gibt auch keinen Anhaltspunkt, unverändert ein zweistufiges Verfahren zu konstruieren (und damit der Klägerin zu verwehren, sogleich auf Fördermittel zu klagen). Der Kreispflegeplan stellt keinen für die Klägerin verbindlichen Rechtsakt dar. Es handelt sich weder um eine Rechtsnorm (Satzung oder Rechtsverordnung) noch um einen Verwaltungsakt. Vielmehr ist er ein reines Verwaltungsinternum, welches die Fördertätigkeit des Landes (bzw. des Landeswohlfahrtsverbandes) und der eigenen Kommunalverwaltung koordinieren und steuern soll. Der Kreispflegeplan erhält auch nicht durch Feststellungsbescheide gegenüber den verschiedenen Einrichtungsträgern Außenwirksamkeit. Was nach altem Recht für das Landespflegeheimverzeichnis galt (§ 3 Abs. 3 LPflG), wurde ersatzlos abgeschafft. Damit hat sich das Landespflegerecht vom Vorbild des Krankenhausfinanzierungsrechts gelöst (vgl. § 8 KHG).

Allerdings obliegt die Kreispflegeplanung dem Standortkreis; es handelt sich um eine weisungsfreie Pflichtaufgabe der kommunalen Selbstverwaltung (vgl. ähnlich für die Förderaufgabe § 5 Abs. 1 Satz 4 LPflG). Soweit die Kreispflegeplanung Beurteilungs-, Planungs- oder Ermessensspielräume enthält, stehen diese dem Standortkreis zu. Das ist bei einer inzidenten Überprüfung der Planung im Förderprozess zu berücksichtigen. Bei der Förderklage gegen den Standortkreis selbst entsteht insofern kein Problem. Anders liegt es indes bei der Förderklage gegen den Landeswohlfahrtsverband. Hier stellt die Kreispflegeplanung einen notwendigen internen Mitwirkungsakt eines Dritten dar. Dessen inzidente Überprüfung ist auch dann möglich, wenn ein denkbarer Ermessens-, ein planerischer Gestaltungs- oder ein Beurteilungsspielraum nicht dem Beklagten, sondern diesem Dritten zusteht. Vergleichbares ist etwa vom gemeindlichen Einvernehmen zu Baugenehmigungen nach § 36 BauGB bekannt, was ebenfalls - etwa im Falle von § 31 BauGB - die Ausübung von Ermessen einschließen kann. In verfahrensrechtlicher Hinsicht muss der Standortkreis im Förderprozess gegen den Landeswohlfahrtsverband beigeladen werden (§ 65 Abs. 2 VwGO), und zwar auch dann, wenn der Standortkreis selbst (weiterer) Beklagter ist. Und in materiell-rechtlicher Hinsicht ist zu beachten, dass ein etwaiges Bescheidungsurteil, auch wenn es formell den Landeswohlfahrtsverband verpflichtet, eine erneute Ausübung des Ermessens usw. des Standortkreises erfordern kann (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

II.

Die Förderklagen können jedoch in der Sache keinen Erfolg haben. Dem steht entgegen, dass die Klägerin mit der Investitionsmaßnahme - dem Umbau ihres Hauses zur Errichtung der zusätzlichen vier Dauerpflegeplätze - vor der Bewilligung begonnen und diese auch bereits abgeschlossen hat.

Das ergibt sich freilich - entgegen der Auffassung des Beklagten Ziff. 1 - nicht aus Ziff. 1.2 der Verwaltungsvorschrift des Finanzministeriums zur Durchführung des § 44 LHO vom 13.07.2000 (GABl. S. 182). Aus § 5 Abs. 2 LPflG ergibt sich ein Förderanspruch und nicht lediglich eine Ermächtigung zur Förderung nach Ermessen. Einem Anspruch können bloße Verwaltungsvorschriften, die lediglich verwaltungsinterne Wirkung entfalten, nicht entgegengehalten werden (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 10.07.1980 - 3 B 113.79 -, Buchholz 451.731 KHG Nr. 5).

Jedoch ist dem Landespflegegesetz selbst zu entnehmen, dass die Förderung bereits durchgeführter Investitionsmaßnahmen grundsätzlich nicht verlangt werden kann. Denn dies würde die Landesregierung bei der Erstellung des Förderprogramms sowie den Haushaltsgesetzgeber des Landes und den Haushaltssatzunggeber des Standortkreises bei seinen finanziellen Dispositionen präjudizieren und liefe damit dem Schutz ihrer Dispositionsfreiheit zuwider, den § 6 Abs. 2 Satz 2 LPflG bezweckt. Ebenso würde die - in Grenzen bestehende - Befugnis der Bewilligungsbehörde präjudiziert, auf die Art und Weise der Durchführung der Investitionsmaßnahme im Sinne einer sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel Einfluss zu nehmen (vgl. § 8 Abs. 2 LPflG). Das kommt namentlich bei der Förderung auf Kostennachweis nach § 9 Abs. 5 LPflG in Betracht; diese Vorschrift geht denn auch - ebenso wie § 10 Abs. 2 LPflG - ersichtlich davon aus, dass die Maßnahme erst nach der Bewilligung der Förderung durchgeführt wird.

Das Vorherigkeitsgebot gilt allerdings nicht ausnahmslos. Die Durchführung der Investitionsmaßnahme kann jedenfalls der Bewilligung von Fördermitteln dann nicht entgegengehalten werden, wenn die Bewilligung zuvor beantragt worden war und wenn die Durchführung der Investitionsmaßnahme keinen Aufschub duldete. Dieser Rechtsgedanke findet sowohl in § 10 Abs. 2 Satz 2 LPflG als auch in Ziff. 1.2.1 der bereits erwähnten Verwaltungsvorschrift zu § 44 LHO seinen Niederschlag. Bei der Prüfung, ob die Voraussetzungen für eine solche Ausnahme vorliegen, müssen strenge Anforderungen gestellt werden, um den Ausnahmecharakter dieser Fälle zu wahren. Dass ein derartiger Ausnahmefall vorläge, ist jedoch nicht ersichtlich. Die Klägerin hat keine Umstände vorgetragen, welche gerade die hier in Rede stehende Investitionsmaßnahme als unaufschiebbar erscheinen lassen könnten. Es ist richtig, dass sich ihr im Herbst 1999 die Chance zur Anmietung bzw. zum Ankauf zusätzlicher Räume geboten hat und dass sie diese Chance nicht beliebig lange offen halten konnte. Darin allein liegt jedoch keine Unaufschiebbarkeit der zu fördernden Investitionsmaßnahme. Die Investitionsmaßnahme bestand in der Schaffung von vier zusätzlichen Dauerpflegeplätzen. Dass gerade diese zusätzlichen Dauerpflegeplätze im Interesse der pflegerischen Versorgung der Bevölkerung sofort hätten geschaffen werden müssen, ist nicht erkennbar.

Die Klägerin führt denn auch einen Wiedergutmachungs- oder Folgenbeseitigungsgedanken an. Sie meint, die Beklagten hätten die Bewilligung von Fördermitteln rechtswidrig verzögert; damit hätten sie sich des Rechts begeben, von ihr weiteres Zuwarten zu verlangen. Ob dem im rechtlichen Ansatz zu folgen wäre, kann offen bleiben. Der Einwand ist schon tatsächlich nicht begründet. Die Klägerin hat die Investitionsmaßnahme im Dezember 1999 begonnen. Zu diesem Zeitpunkt konnte sie mit der Bewilligung von Fördermitteln auch dann noch nicht rechnen, wenn die Investitionsmaßnahme als förderfähig angesehen worden wäre. Sie hatte die Förderung im September 1999 beantragt. Daraufhin hätte die Maßnahme zum Förderprogramm angemeldet und in diesem zu Lasten eines bestimmten Haushaltsjahres berücksichtigt werden müssen (§ 6 LPflG); zuvor hätten Fördermittel nicht bewilligt werden können (§ 6 Abs. 2 Satz 2 LPflG). Bei normalem Lauf der Dinge hätte die Klägerin mit einer Aufnahme ihrer Investitionsmaßnahme in das Förderprogramm jedoch innerhalb von knapp drei Monaten nicht rechnen können.

B.

Mit ihrem Hilfsantrag begehrt die Klägerin die Feststellung, dass der Beklagte Ziff. 1 ihr Pflegeheim "xxxx xxxxxxx" im Rahmen seiner Kreispflegeplanung nicht allein deshalb unberücksichtigt lassen darf, weil in der betreffenden Planungsregion ein Überangebot von Pflegeheimen bestehe. Der darin liegenden Klageänderung hat der Beklagte Ziff. 1 nicht widersprochen; sie ist auch sachdienlich und noch im Berufungsverfahren zulässig (§ 91 VwGO). Insofern hat die Berufung auch Erfolg.

I.

Auch diese Klage ist zulässig.

1. Auch für sie ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben (vgl. für Klagen auf Feststellung der Aufnahme in das Landespflegeheimverzeichnis Thür. OVG, Beschluss vom 04.02.1999 - 2 VO 1244/98 -, juris).

2. Die Berücksichtigung oder Nichtberücksichtigung einer zugelassenen Pflegeeinrichtung in der Kreispflegeplanung des Standortkreises stellt einen rechtserheblichen Akt dar. Diese Entscheidung ist für das anschließende Förderverfahren verbindlich: Das Förderprogramm der Landesregierung (§ 6 LPflG) ist inhaltlich an die planerischen Festlegungen der jeweiligen Standortkreise gebunden und kann lediglich im Verhältnis zwischen den verschiedenen Standortkreisen - nach Maßgabe des Landespflegeplans und unter Beachtung des allgemeinen Gleichheitssatzes - eigene Prioritäten setzen; ihm obliegt im übrigen die Berücksichtigung haushalterischer Belange. Und die sich anschließenden Bewilligungsverfahren beim Landeswohlfahrtsverband und bei der Kommunalverwaltung des Standortkreises (§ 9 LPflG) sind vermittels des Förderprogramms ebenso gebunden. Ist die Berücksichtigung oder Nichtberücksichtigung im Kreispflegeplan aber für das anschließende Förderverfahren verbindlich, so betrifft sie offenkundig zugleich die wirtschaftlichen Interessen und die subjektiven Rechte der Klägerin auf gleiche Teilhabe an öffentlichen Fördermitteln.

3. Der Feststellungsklage steht § 43 Abs. 2 VwGO nicht entgegen.

a) Wie gezeigt, gibt es keinen förmlichen Bescheid über die (Feststellung der) Aufnahme eines Pflegeheims in den Kreispflegeplan. Auch einen derartigen Bescheid über die Aufnahme in den Landespflegeplan gibt es nicht mehr. Eine dahingehende Verpflichtungsklage scheidet daher aus. Die Klägerin kann ihr Ziel auch nicht mit einer allgemeinen Leistungsklage erreichen. Die Entscheidung des Beklagten Ziff. 1, ihr Pflegeheim in seiner Kreispflegeplanung zu berücksichtigen oder unberücksichtigt zu lassen, stellt keine Verwaltungsleistung des Beklagten der Klägerin gegenüber dar. Es handelt sich vielmehr um ein bloßes Verwaltungsinternum, das "Außenwirkung" lediglich im Verhältnis zu den staatlichen Förderbehörden erlangt.

b) Die Klägerin kann ihr Klageziel auch nicht mit der Förderklage erreichen. Zwar führt diese - wie gezeigt - zu einer inzidenten Überprüfung auch der Kreispflegeplanung. Jedoch hat die Förderklage lediglich die Förderung einer konkreten Investitionsmaßnahme im Blick. Soweit sich das klägerische Anliegen darin erschöpft, ist die Feststellungsklage gegenüber der Bewilligungsklage subsidiär. Das Anliegen der Klägerin reicht jedoch darüber hinaus. Der Beklagte Ziff. 1 will das Pflegeheim der Klägerin im Rahmen seiner Kreispflegeplanung von vornherein und auf Dauer nicht berücksichtigen, weil dieses nicht bedarfsgerecht sei. Die Klägerin möchte geklärt wissen, ob dieser Standpunkt rechtmäßig ist. Das überschreitet den möglichen Streitgegenstand einer Förderklage.

4. Der Klägerin kann ein berechtigtes Interesse an einer solchen Klärung nicht abgesprochen werden (§ 43 Abs. 1 VwGO). Sie kann nicht auf den jeweils nächsten Förderprozess verwiesen werden, zumal eine Förderklage angesichts der vorentscheidenden Wirkung der Kreispflegeplanung und der eingeschalteten Aufstellung von Förderprogrammen kaum eine Erfolgschance haben wird, wenn das betreffende Pflegeheim schon von vornherein aus jeglicher Planung ausgeschlossen bleibt. Auch müsste die Klägerin, da sie Investitionen grundsätzlich vor einer Bewilligung nicht in Angriff nehmen darf (vgl. oben A.), Zeitverluste in Kauf nehmen. Bei dieser Sachlage besteht ein hinlängliches Interesse an einer gerichtlichen Feststellung, die den strittigen Punkt herausgreift und klärt.

II.

Die Feststellungsklage ist auch begründet.

Das beurteilt sich nach § 5 Abs. 2 Satz 1 LPflG n.F. Hiernach erhalten zugelassene Pflegeheime im Sinne von § 72 Abs. 1 SGB XI - dazu zählt das Pflegeheim der Klägerin - Investitionskostenzuschüsse nach den Vorschriften des Dritten Abschnitts des Gesetzes, soweit sie nach der Kreispflegeplanung zur Sicherstellung der bedarfsgerechten, leistungsfähigen und wirtschaftlichen Versorgung der Bevölkerung erforderlich sind und die zu fördernden Investitionsmaßnahmen den Grundsätzen und Zielen des Landespflegeplanes entsprechen. Diese Vorschrift gestattet es nicht, ein zugelassenes Pflegeheim von staatlichen Fördermittel von vornherein und auf Dauer mit der Begründung auszuschließen, in seinem Gebiet bestehe ein Überangebot an Pflegeheimen. Der Ausschluss der Klägerin von jeglicher Förderung mit dieser Begründung ist daher rechtswidrig.

1. Das Gesetz unterscheidet die öffentliche Aufgabe der Pflegeplanung (§§ 3 und 4 LPflG) von der öffentlichen Aufgabe der Förderung von Pflegeheimen (§§ 5 ff. LPflG).

Die Aufgabe der Pflegeplanung zerfällt in die Teilaufgaben der Grundsatz- und Zielplanung, die dem Land (§ 3 Abs. 2 Satz 1 LPflG), und der ortsbezogenen Planung, die den Stadt- und Landkreisen obliegt (§ 4 Abs. 1 LPflG). Dabei stehen Landespflegeplan und Kreispflegepläne nicht unverbunden nebeneinander. Vielmehr bildet der Landespflegeplan den Rahmen für die Kreispflegepläne (§ 3 Abs. 2 Satz 1 LPflG). Das versteht sich nicht als starre Vorgabe, sondern - entsprechend dem genannten Charakter des Landespflegeplanes - im Sinne der Ausrichtung an Planungsgrundsätzen und -zielen. Die Kreispflegepläne sind daher ortsbezogene Konkretisierungen des Landespflegeplanes.

§ 5 Abs. 2 Satz 1 LPflG knüpft die Förderung von Investitionsmaßnahmen in Pflegeheimen an die Vorgaben der Pflegeplanung. Die Förderung ist ein Instrument der Umsetzung der Pflegeplanung. Zu anderen Zwecken darf eine Förderung auf der Grundlage des Landespflegegesetzes nicht erfolgen; ob die Gemeinden und Kreise freiwillig darüber hinaus gehen dürften, bedarf keiner Entscheidung. Für die Förderentscheidung sind die Kreispflegeplanung und der Landespflegeplan gleichermaßen verbindlich. Das zeigt schon der Wortlaut des § 5 Abs. 2 Satz 1 LPflG; nach diesem kommt es nicht allein auf die Kreispflegeplanung an, sondern zusätzlich auf die Grundsätze und Ziele des Landespflegeplanes, die zudem in den Kreispflegeplan eingeflossen sein müssen. Es ergibt sich aber auch aus der durchgängigen Beteiligung des Landespflegeausschusses an der Aufstellung sowohl des Landespflegeplanes (§ 3 Abs. 1 LPflG) als auch der staatlichen Förderprogramme (§ 6 Abs. 3 LPflG); zu den Aufgaben des Landespflegeausschusses gehört die beratende Beteiligung sowohl an der Planung als auch an der Förderung (§ 2 Abs. 2 LPflG).

Pflegeplanung und Pflegeheimförderung dienen gleichermaßen der Verwirklichung der in § 1 Abs. 1 LPflG niedergelegten Zwecke des Gesetzes. Diese Zwecke will der Landesgesetzgeber so verstanden wissen, dass sie mit den in §§ 8 und 9 SGB XI genannten Zwecken und Zielen nicht in Widerspruch geraten, sondern mit diesen harmonieren. Das sagt § 3 Abs. 1 LPflG ausdrücklich und wurde auch in der Gesetzesbegründung mehrfach hervorgehoben (LT-Drucks. 12/5986, S. 24, 26). Die Auslegung der Vorschriften über die Pflegeplanung und die Pflegeheimförderung muss sich an diesen Gesetzeszwecken orientieren.

2. Nach § 1 Abs. 1 LPflG ist es Zweck des Gesetzes, eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung durch eine leistungsfähige und wirtschaftliche pflegerische Versorgungsstruktur zu gewährleisten; zugleich soll das Gesetz zu sozial tragbaren Pflegesätzen beitragen. Das stimmt - bis auf das zusätzliche Ziel sozial tragbarer Pflegesätze - mit § 9 Satz 1 SGB XI überein. Hiernach sind die Länder verantwortlich für die Vorhaltung einer leistungsfähigen und wirtschaftlichen pflegerischen Versorgungsstruktur, die außerdem zahlenmäßig ausreichend sein muss. Daraus ergibt sich ein quantitatives und ein qualitatives Gesetzesziel:

a) Zunächst gilt es in quantitativer Hinsicht, für eine zahlenmäßig ausreichende pflegerische Versorgungsstruktur zu sorgen. Dieses Gesetzesziel des § 9 Satz 1 SGB XI wird zwar in § 1 Abs. 1 Satz 1 LPflG nicht wörtlich wiederholt; es findet seinen Niederschlag jedoch in der Wendung "bedarfsgerechte Versorgung", ist außerdem selbstverständlich und wurde in der Gesetzesbegründung mehrfach erwähnt (LT-Drucks. 12/5986, S. 26 und öfter). Gemeint ist hiermit eine ausreichende pflegerische Grundversorgung in der ambulanten und der stationären Pflege (vgl. § 71 SGB XI). Bei der Prüfung, ob und wo ein ungedeckter Bedarf besteht, sind alle Pflegeeinrichtungen einzubeziehen, mit denen ein Versorgungsvertrag mit den Pflegekassen besteht; denn damit steht fest, dass diese Pflegeeinrichtungen leistungsfähig und wirtschaftlich (§ 72 Abs. 3 SGB XI) und damit im Sinne eines fachlichen und wirtschaftlichen Mindeststandards geeignet sind, einen pflegerischen Bedarf zu befriedigen (vgl. § 79 SGB XI sowie Udsching, SGB XI, 2. Aufl. 2000, Rdnr. 13 zu § 78 SGB XI).

Zur Verwirklichung dieses Gesetzeszwecks obliegt der Pflegeplanung die Ermittlung von Versorgungslücken sowie die Planung der erforderlichen Maßnahmen zu deren Schließung. Das besagt das Gesetz für die Kreispflegeplanung ausdrücklich: Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 LPflG enthält der Kreispflegeplan die Darstellung von Bestand, Bedarf und erforderlichen Maßnahmen zur Bedarfsdeckung. Die Sorge für eine zahlenmäßig ausreichende pflegerische Versorgung ist jedoch auch Gegenstand der Landespflegeplanung. Zwar benötigt der Standortkreis (mit Blick auf die stationäre Pflege) bei der Ermittlung des Bestandes an Pflegeplätzen in zugelassenen Pflegeeinrichtungen keine landesplanerischen Vorgaben. Anders liegt es indes schon bei der Ermittlung des gegenwärtigen und des zukünftig zu erwartenden Bedarfs. Auch diese erschöpft sich zwar in einer bloß tatsächlichen Feststellung und beinhaltet noch keine planerische Gestaltung. Jedoch ist sie ohne Rückgriff auf Daten der Landesstatistik und ohne Berücksichtigung überörtlich-landesweiter Entwicklungen kaum möglich; das hat die Landesplanung beizusteuern. Die Entscheidung über die erforderlichen Maßnahmen zur Bedarfsdeckung stellt demgegenüber die Ausübung planerisch-gestaltenden Ermessens dar. In sie fließen örtliche bzw. kreisörtliche ebenso wie überörtlich-landesweite Gesichtspunkte ein. Das Gesetz weist insofern der Landespflegeplanung die Formulierung von Grundsätzen und Zielen (§ 3 Abs. 2 Satz 1 LPflG) und der Kreispflegeplanung deren ortsbezogene Konkretisierung zu (§ 4 Abs. 1 Satz 1 LPflG).

Die Bedarfsfeststellung im Landes- und im Kreispflegeplan und die Bestandsfeststellung im Kreispflegeplan enthalten Tatsachenermittlungen und unterliegen im Streitfall der uneingeschränkten Nachprüfung durch das Gericht. Lediglich soweit die Feststellungen Prognosen beinhalten, kommt den Plangebern nach allgemeinen Grundsätzen ein Prognosespielraum zu (vgl. BVerwG, Urt. vom 25.07.1985 - 3 C 25.84 -, BVerwGE 72, 38 <47 ff.>; Beschluss vom 31.05.2000 - 3 B 53.99 -, Buchholz 451.74 § 6 KHG Nr.; Senat, Urt. vom 16.04.2002 - 9 S 1586/01 -; jeweils zur insoweit vergleichbaren Krankenhausplanung). Ebenfalls uneingeschränkt nachprüfbar ist, ob die im Kreispflegeplan vorgesehenen Maßnahmen zur Bedarfsdeckung geeignet und erforderlich sind, zu einer zahlenmäßig ausreichenden pflegerischen Versorgung beizutragen, und ob sie mit den Grundsätzen der Landespflegeplanung harmonieren.

b) Neben das (quantitative) Ziel der Herstellung einer zahlenmäßig ausreichenden pflegerischen Grundversorgung tritt das weitere Ziel der Gewährleistung einer leistungsfähigen und wirtschaftlichen pflegerischen Versorgungsstruktur (§ 1 Abs. 1 Satz 1 LPflG, § 9 Satz 1 SGB XI). Dieses ist ein qualitatives Ziel; es ist nicht mit einem bestimmten Struktur- bzw. Versorgungsniveau erreicht, sondern schließt die beständige Hebung der Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit der Versorgungsstruktur ein. Damit knüpft das Gesetz an § 8 Abs. 2 Satz 2 SGB XI an; hiernach tragen die Länder und Kommunen (sowie die Pflegeeinrichtungen und die Pflegekassen unter Beteiligung des Medizinischen Dienstes) zum Ausbau und zur Weiterentwicklung der notwendigen pflegerischen Versorgungsstrukturen bei. Die Attribute der Leistungsfähigkeit und der Wirtschaftlichkeit kennzeichnen hier nicht wie bei § 72 Abs. 3 SGB XI die einzelne Pflegeeinrichtung und verstehen sich auch nicht wie dort lediglich im Sinne eines Mindeststandards; sie kennzeichnen vielmehr die Versorgungsstruktur als Ganze und verstehen sich als Beurteilungskriterien für eine beständige Hebung von deren Qualität (vgl. LT-Drucks. 12/5986, S. 24; Landespflegeplan 2000, S. 47).

In welcher Hinsicht die Versorgungsstruktur im Land leistungsfähig und wirtschaftlich sein muss, sagt das Landespflegegesetz - abgesehen von der Verpflichtung auf sozial tragbare Pflegesätze (§ 1 Abs. 1 Satz 2 LPflG) - nicht näher. Anhaltspunkte ergeben sich zunächst aus § 8 Abs. 2 SGB XI, auf den § 3 Abs. 1 LPflG verweist. Im übrigen ergibt es sich aus den sachlichen Erfordernissen der Pflege, die ihrerseits nicht ein für allemal festliegen, sondern vom fachwissenschaftlichen Fortschritt, von praktischen Erfahrungen sowie von sich wandelnden Anschauungen über ein "Leitbild humaner Pflege" abhängen. In Betracht kommen eine Erhöhung der Flexibilität des Pflegeangebots (stufenlose Wahl zwischen Kurzzeit-, Tages-, Nacht- oder Dauerpflege) und eine Verbesserung der Vernetzung der stationären Pflege mit häuslicher Pflege, mit Altenheimen, mit Krankenhäusern und Rehabilitationseinrichtungen usw. (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 SGB XI). Ebenso ist an Maßnahmen zur Modernisierung des Raumangebots der jeweiligen Pflegeeinrichtung (vermehrt Einzelzimmer, größere und attraktivere Gemeinschaftsräume) zu denken. Das Gebot einer ortsnahen Versorgung (§ 8 Abs. 2 Satz 1 SGB XI) kann nahelegen, für ländliche Gebiete kleine Pflegeeinrichtungen zu bevorzugen. Auch kann eine fachliche Schwerpunktbildung (etwa für Demenzkranke) oder eine kulturell-religiöse Schwerpunktbildung (auch etwa für ausländische Pflegebedürftige) für geboten erachtet werden.

Welchen Gesichtspunkten der Vorzug zu geben ist, obliegt der Pflegeplanung. Dabei hat die Landespflegeplanung die allgemeinen Grundsätze und Ziele für die weitere Verbesserung der pflegerischen Versorgungsstruktur zu formulieren (§ 3 Abs. 2 LPflG); das schließt gegebenenfalls auch Grundsätze für die Lösung von Zielkonflikten und für Prioritäten ein. Auch in dieser qualitativen Hinsicht steht die konkretisierende Planung für die örtlichen Bedürfnisse und Gegebenheiten der Kreispflegeplanung zu (§ 4 Abs. 1 LPflG). Das zeigt, dass die Darstellung von Bestand, Bedarf und erforderlichen Maßnahmen zur Bedarfsdeckung (§ 4 Abs. 1 Satz 2 LPflG) - jeweils bezogen auf sachgerecht gebildete Versorgungsgebiete (§ 4 Abs. 1 Satz 1 LPflG) - über den rein quantitativen Gesichtspunkt der zahlenmäßig ausreichenden Grundversorgung hinauszugehen und die von der Landesplanung formulierten qualitativen Kriterien für eine weitere Verbesserung der pflegerischen Infrastruktur einzubeziehen hat. Die Kreispflegeplanung hat auch zu entscheiden, ob und inwiefern die Planung im Wege der Förderung von Pflegeeinrichtungen umgesetzt werden soll. Hierzu muss zuerst entschieden werden, ob eine gezielte Förderung von Pflegeheimen zur Erreichung des jeweiligen Ziels "erforderlich" ist (§ 4 Abs. 1 Satz 2 LPflG) oder ob das Ziel mit anderen Mitteln erreicht werden kann oder gar ohne Tätigwerden der öffentlichen Verwaltung erreicht zu werden verspricht. Ferner schließt der Planungsauftrag Grundsätze für eine Prioritätensetzung aus Sachgründen innerhalb des Gemeinde- oder Kreisgebiets ein, behält freilich eine Prioritätensetzung zwischen den verschiedenen Stadt- und Landkreisen dem Förderprogramm sowie die Berücksichtigung haushalterischer Belange dem Förderprogramm und dem Staatshaushaltsplan bzw. der Haushaltssatzung vor (§ 6 LPflG).

In der Formulierung der Grundsätze und Ziele für die weitere Verbesserung der pflegerischen Versorgungsstruktur, in der Lösung von Zielkonflikten und in der Setzung von Prioritäten üben die Planungsträger planend-gestalterisches Ermessen aus. Dieses kann vom Gericht nur daraufhin überprüft werden, ob die Planungsträger (in formell-rechtlicher Hinsicht) die gesetzlichen Vorschriften über Zuständigkeiten und Verfahren - einschließlich der Abgrenzung zwischen Planungsbehörden und -verfahren einerseits, Förderbehörden und -verfahren andererseits - eingehalten haben, ob sie (in materiell-rechtlicher Hinsicht) die gesetzlichen Vorgaben namentlich von § 8 Abs. 2 SGB XI und von § 1 Abs. 1 LPflG beachtet haben und ob die Planung mit den Grundrechten der Einrichtungsträger sowie mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar ist, ob also für die einzelnen planerischen Festlegungen sachlich einleuchtende Gründe von hinlänglichem Gewicht sprechen, welche die Bevorzugung des einen Gesichtspunkts und die Hintanstellung eines anderen Gesichtspunkts als vertretbar erscheinen lassen.

3. In die Pflegeplanung und in die Pflegeheimförderung sind grundsätzlich alle zugelassenen Pflegeeinrichtungen im Sinne von § 72 SGB XI einzubeziehen. Es ist nicht zulässig, die Planung und Förderung nur auf einen Teil der zugelassenen Pflegeeinrichtung zu beschränken und andere von vornherein und auf Dauer mit der Begründung auszunehmen, für sie bestünde kein Bedarf.

a) Dem Landespflegegesetz lässt sich eine Ermächtigung hierzu nicht entnehmen.

Eine derartige Ermächtigung ergibt sich namentlich nicht aus dem Begriff der Bedarfsgerechtigkeit (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, § 3 Abs. 2 Satz 1, § 5 Abs. 2 Satz 1 LPflG). Nach dem üblichen und etwa aus dem Recht der Krankenhausfinanzierung her geläufigen Wortsinn ist bedarfsgerecht ein Angebot, das geeignet ist, einen vorhandenen Bedarf zu befriedigen. Wann das der Fall ist, ergibt sich erst aus einer näheren Beschreibung des zu befriedigenden Bedarfs. Welche Kriterien hierfür maßgebend sind, legt das jeweilige Fachrecht fest. Wie gezeigt, zielt das Landespflegegesetz in quantitativer Hinsicht auf eine zahlenmäßig ausreichende pflegerische Versorgung und in qualitativer Hinsicht auf eine - stetig verbesserte - leistungsfähige und wirtschaftliche pflegerische Versorgungsstruktur. Dementsprechend definiert § 1 Abs. 1 LPflG eine Versorgung dann als bedarfsgerecht, wenn sie durch eine leistungsfähige und wirtschaftliche (sowie zahlenmäßig ausreichende) pflegerische Versorgungsstruktur erfolgt. Bedarfsgerecht sind mithin sämtliche Pflegeeinrichtungen, die geeignet sind, zur Erreichung dieser Ziele beizutragen. Zur Herstellung einer quantitativ (zahlenmäßig) ausreichenden pflegerischen Versorgung beizutragen, sind sämtliche zugelassenen Pflegeeinrichtungen geeignet; wie gezeigt, wird über diese Eignung durch den Abschluss des Versorgungsvertrages nach § 72 SGB XI entschieden. Welche Pflegeeinrichtungen zur qualitativen Verbesserung der Versorgungsstruktur geeignet sind, hängt davon ab, inwiefern diese Versorgungsstruktur jeweils verbessert werden soll; für den einen Gesichtspunkt erscheint die eine Pflegeeinrichtung als geeignet oder eher geeignet, für den anderen Gesichtspunkt die andere; dabei wird es regelmäßig auch auf die Bereitschaft des jeweiligen Trägers zu einer Akzentsetzung oder Spezialisierung ankommen.

Eine ganz andere Frage ist, ob bei einem Überangebot an in diesem Sinne bedarfsgerechten Einrichtungen eine Auswahl erfolgen darf (oder unterbleiben muss) und nach welchen Kriterien eine solche Auswahl gegebenenfalls zu erfolgen hat. Diese Frage stellt sich im Rahmen der Planung mit Blick auf die Förderung, die Mittel zur Umsetzung der Planung ist. Das Landespflegegesetz sieht eine derartige Auswahlentscheidung nicht (mehr) vor. Es geht mithin davon aus, dass alle für das jeweilige Planungsziel bedarfsgerechten Pflegeeinrichtungen einen gleichen Anspruch auf Berücksichtigung bei der Vergabe öffentlicher Fördermittel haben. Das enthält keine Pflicht zur schematischen Gleichstellung; Bevorzugungen und Benachteiligungen müssen, gemessen an dem jeweiligen konkreten Planungsziel, einen sachlich einleuchtenden Grund für sich haben (Art. 3 Abs. 1 GG). Jedenfalls aber bietet das Landespflegegesetz keine Grundlage dafür, in Gebieten mit einem quantitativen Überangebot an Pflegeheimen zwischen "nötigen" und "überflüssigen" Pflegeeinrichtungen zu unterscheiden und den "überflüssigen" Pflegeeinrichtungen den Zugang zu öffentlichen Fördermitteln von vornherein und auf Dauer zu verwehren, also alle Maßnahmen zur Erhaltung von Pflegeeinrichtungen (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LPflG) sowie zur qualitativen Verbesserung der Versorgungsstruktur von vornherein und auf Dauer nur auf einen Teil der vorhandenen Pflegeeinrichtungen zu beschränken. Eine Ausnahme besteht lediglich zu Lasten der Pflegeeinrichtungen in kommunaler Trägerschaft, die bei einem Überangebot seitens anderer Träger nicht betrieben (§ 11 Abs. 2 Satz 3 SGB XI; vgl. § 1 Abs. 2 LPflG) und demzufolge auch nicht gefördert werden dürfen.

Allerdings sah § 3 Abs. 2 und 3 LPflG a.F. ein Verfahren zur Anerkennung von Pflegeheimen "als bedarfsgerecht" vor, und § 5 Abs. 2 LPflG a.F. knüpfte den Zugang zu öffentlichen Fördermittel an diese Anerkennung. Offenbar hatte der Gesetzgeber insoweit allein an die Frage der quantitativ (zahlenmäßig) ausreichenden Versorgung gedacht und zudem die Vorstellung gehegt, die Anerkennung "als bedarfsgerecht" könne einem Pflegeheim verwehrt werden, wenn es zwar bedarfsgerecht, also geeignet ist, einen vorhandenen Bedarf zu befriedigen, wenn es aber in einer Auswahlentscheidung unter mehreren ebenfalls bedarfsgerechten Pflegeheimen nicht zum Zuge kommt. Es bedarf keiner Entscheidung, ob eine solche Regelungsabsicht bestanden und ob sie in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes hinreichenden Niederschlag gefunden hat. Denn der Gesetzgeber hat mit Wirkung vom 18.04.2000 dieses Anerkennungsverfahren ersatzlos abgeschafft.

b) Eine derartige Auswahlregelung wäre auch mit dem Pflegeversicherungsgesetz des Bundes unvereinbar (im Grundsatz ebenso BSG, Urt. vom 28.06.2001 - B 3 P 9/2000 R -; LSG Rheinland-Pfalz, Urt. vom 19.08.1999 - L 5 P 33/98 -, NZS 2000, 93; Steffan in LPK-SGB XI, Rdnr. 11 zu § 72 SGB XI).

Für die Belange der sozialen Pflegeversicherung gilt, dass jedwede Pflegeeinrichtung Anspruch auf Abschluss eines Versorgungsvertrages hat, die einen fachlichen und wirtschaftlichen Mindeststandard erfüllt (§ 72 Abs. 3 Satz 1 SGB XI). Eine am Bedarf ausgerichtete Zulassungsbegrenzung ist im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich abgelehnt worden. Vielmehr sollte der Zulassungsanspruch auch im Falle der Überversorgung bestehen; über den Erfolg oder Misserfolg einer Pflegeeinrichtung sollte der Markt entscheiden (BT-Drucks. 12/5262, S. 136). Eine Ausnahme gilt lediglich zum Nachteil von Pflegeeinrichtungen in kommunaler Trägerschaft; wegen des Subsidiaritätsgrundsatzes (§ 11 Abs. 2 Satz 3 SGB XI; vgl. BVerfGE 83, 363 zu einer vergleichbaren Subsidiaritätsklausel im Krankenhausrecht) können die Pflegekassen im Falle der Überversorgung deren Zulassung verweigern (§ 72 Abs. 3 Satz 2 SGB XI; vgl. Udsching, Rdnr. 14 zu § 72 SGB XI). Im übrigen soll unter allen Pflegeeinrichtungen Wettbewerb herrschen. Zu dessen Transparenz dient die Aufklärungs- und Beratungspflicht der Pflegekassen (vgl. § 7 Abs. 3 SGB XI mit ausdrücklichem Hinweis auf den Wettbewerb).

Im Einklang mit diesem Konzept formuliert § 9 Satz 1 SGB XI die Aufgaben der Länder. Diese sind verantwortlich für die Vorhaltung einer leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen pflegerischen Versorgungsstruktur. Dass die Länder dabei eine Bedarfsprüfung mit Ausschlusswirkung für nicht benötigte Pflegeeinrichtungen vornehmen dürften, wird gerade nicht gesagt. Zwar geht das Bundesgesetz davon aus, dass die Länder ihre Aufgabe im Wege der Planung und der Förderung von Pflegeeinrichtungen wahrnehmen (§ 9 Satz 2 SGB XI) und dass diese Förderung auch objektbezogen sein kann (vgl. § 81 Abs. 3 und 4 SGB XI; zweifelhaft insofern BSG, Urt. vom 28.06.2001 - B 3 P 9/00 R -). Das schließt die Möglichkeit einer nach Sachgesichtspunkten differenzierenden und also unterschiedlichen Förderung der Pflegeeinrichtungen ein. Die damit verbundene Wettbewerbsverzerrung nimmt das Bundesrecht in Kauf. Jedoch muss sich dies in dem durch § 9 Satz 1 SGB XI gezogenen Rahmen bewegen; es führt zwar zu einer gewissen Relativierung der Grundentscheidung für den Wettbewerb unter den Pflegeeinrichtungen, hebt diese jedoch als solche nicht auf.

Mit diesem Konzept darf Landesrecht sich nicht in Widerspruch setzen (Art. 30, 31 GG; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 07.05.1998 - 2 BvR 1991/95 u.a. -, BVerfGE 98, 106). Es ist zwar richtig, dass das Konzept des Pflegeversicherungsgesetzes nur für die Belange der sozialen Pflegeversicherung trägt; nur so weit reicht auch die Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG). Anders als im Krankenhauswesen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG) ist das Recht der Einrichtungen damit Ländersache. Jedoch stehen das Recht der sozialen Pflegeversicherung und das Recht der Pflegeeinrichtungen nicht unverbunden nebeneinander; da die Pflegeversicherung auch für die in Pflegeeinrichtungen untergebrachten Personen Leistungen zu erbringen hat. Der Bund darf daher Regelungen zum Recht der Pflegeeinrichtungen treffen, soweit dies für das Recht der Pflegeversicherung erforderlich ist. Wenn zu seinem Konzept der Pflegeversicherung gehört, dass unter den Pflegeeinrichtungen Wettbewerb herrscht, so bindet dies die Länder.

c) Eine Bedarfsprüfung im Wege der Kreispflegeplanung mit genereller Ausschlusswirkung wäre auch mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar (ebenso BSG, Urt. vom 28.06.2001 a.a.O.; Steffan in LPK-SGB XI, Rdnr. 6 zu § 9 SGB XI). Die Gewährung öffentlicher Fördermittel nur an bestimmte Pflegeeinrichtungen bevorzugt diese und benachteiligt andere Pflegeeinrichtungen im Wettbewerb. Sie besitzt damit berufsregelnde Tendenz und bedarf daher der Rechtfertigung durch hinlängliche Gründe des Gemeinwohls (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.06.1990 - 1 BvR 355/86 -, BVerfGE 82, 209). Nun muss der Staat seine Förderung nicht nach dem "Gießkannenprinzip" vergeben, sondern darf seine Mittel gezielt einsetzen und daher nach sachgerechten Gesichtspunkten differenzieren. Die beschriebenen Zwecke der Herstellung einer ausreichenden Grundversorgung auch in unterversorgten Gebieten sowie der Verbesserung der pflegerischen Versorgungsstruktur sind derartige Gesichtspunkte; die so motivierte Förderung ist den Einrichtungsträgern auch zumutbar, solange diese grundsätzlich alle und nach gleichen Grundsätzen um die Fördermittel konkurrieren können. Anders liegt es jedoch, wenn von der Förderung bestimmte Einrichtungen nach Bedarfsgesichtspunkten von vornherein ausgeschlossen werden. Dies benachteiligt sie auf Dauer im Wettbewerb und führt tendenziell dazu, sie vom Markt zu verdrängen. Dem kann nicht entgegen gehalten werden, dass auch nicht geförderte Einrichtungen imstande seien, ihre Leistungen zu konkurrenzfähigen Pflegesätzen anzubieten; entscheidend ist die Dauerhaftigkeit der Benachteiligung, deren Erheblichkeit im Wettbewerb - der Landespflegeplan 2000 beziffert den Investitionskostenanteil auf 10 bis 20 % des gesamten Heimentgelts (S. 20, vgl. S. 23), was einen erheblichen Kostenfaktor darstellt - und die damit einhergehende Verdrängungstendenz. Auch wenn die Einrichtungsträger lediglich in ihrer Freiheit zur Berufsausübung getroffen werden, so kann die Benachteiligung doch nach ihrer Intensität einer objektiven Berufszulassungsschranke gleichkommen und ließe sich dann nur durch überragend wichtige Gemeinschaftsgüter rechtfertigen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.06.1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 4, 377). Solche sind nicht erkennbar. Im Bereich der Krankenhausfinanzierung hat der Bundesgesetzgeber eine Bedarfsplanung für erforderlich angesehen, um die Funktionsfähigkeit des Systems der sozialen Krankenversicherung zu gewährleisten; das hat das Bundesverfassungsgericht gebilligt (BVerfG, Beschluss vom 12.06.1990 - 1 BvR 355/86 -, BVerfGE 82, 209; vgl. auch BVerfG-Kammer, Beschluss vom 27.04.2001 - 1 BvR 1282/99 -, DVBl. 2002, 401). Anders liegt es jedoch im Bereich der Pflegeheimfinanzierung. Hier hat der Bundesgesetzgeber, um die Funktionsfähigkeit der sozialen Pflegeversicherung zu gewährleisten, eine Bedarfsplanung gerade nicht für erforderlich erachtet, sondern im Gegenteil ein Konzept des Wettbewerbs vorgezogen. Ein anderes überragend wichtiges Gemeinschaftsgut, welches eine Bedarfsplanung stattdessen legitimieren könnte, ist jedoch nicht ersichtlich. Der Gesichtspunkt des sparsamen Einsatzes der öffentlichen Fördermittel reicht keinesfalls hin, zumal auch bei einem Verzicht auf eine Bedarfsprüfung mit genereller Ausschlusswirkung der jeweilige Haushaltsgesetz- oder -satzunggeber - abgesehen von § 9 Satz 3 SGB XI - frei ist, über das jährliche Fördervolumen zu disponieren.

C.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2, § 155 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Der Senat hat davon abgesehen, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären (§ 162 Abs. 3 VwGO). Der Beigeladene ist zugleich Beklagter; insofern könnte ein Ausspruch nach § 162 Abs. 3 VwGO nur die Mehrkosten betreffen, die dem Beklagten gerade infolge seiner Beiladung entstanden sind. Solche Mehrkosten sind aber ersichtlich nicht entstanden: Einen Rechtsanwalt hat der Landkreis nicht beauftragt, und Auslagen für die Teilnahme am Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Senat sind dem Landkreis schon in seiner Stellung als Beklagter entstanden.

Der Senat lässt die Revision wegen der grundsätzlichen Bedeutung zu, welche der Rechtssache mit Blick auf die Auslegung des § 9 SGB XI sowie der damit im Zusammenhang stehenden weiteren Vorschriften des Gesetzes über die Soziale Pflegeversicherung zukommt (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Das betrifft freilich lediglich die Feststellungsklage und damit nur den Beklagten Ziff. 1, der insofern - allein - unterlegen ist. Ein Grund, die Revision auch hinsichtlich der Förderklagen zuzulassen, besteht nicht.

Beschluss

vom 14. Mai 2002

Der Streitwert wird für beide Rechtszüge - für den ersten Rechtszug unter Abäderung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 30. März 2001 - auf 94.000 Euro festgesetzt. Dabei ist die Förderklage gegen den Beklagten Ziff. 1 mit 30.000 Euro, die Förderklage gegen den Beklagten Ziff. 2 mit 60.000 Euro (vgl. jeweils § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG, § 5 Abs. 1 Satz 3 LPflG) und die Feststellungsklage gegen den Beklagten Ziff. 1 mit 4.000 Euro zu bewerten (§ 13 Abs. 1 Satz 2 GKG).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung