Judicialis Rechtsprechung

9 S 2278/03

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Bewilligung eines Zuschusses nach § 17 Abs. 1 PSchG

hat der 9. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Schwan, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Wiegand und den Richter am Verwaltungsgerichtshof Gaber aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 19. Juli 2005

am 19. Juli 2005

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung des Beklagten wird das Zwischenurteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 12. August 2003 - 4 K 1314/02 - aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin betreibt als gemeinnütziger freier Träger ein Berufskolleg in Vollzeitform für Biotechnologische AssistentInnen, Chemisch-Technische AssistentInnen, Medizinisch-Technische AssistentInnen für Labormedizin, Pharmazeutisch-Technische AssistentInnen, Physikalisch-Technische AssistentInnen, Umweltschutz-Technische AssistentInnen und AssistentInnen für Informations- und Kommunikationstechnik sowie eine Fachhochschule mit mehreren naturwissenschaftlichen Studiengängen mit mehr als 800 Schülern und Studenten. (vgl. http://www.xxxxxxxxxx/allgemein/wer_sind_wir%3F/). Die Schüler des Berufskollegs werden in zwei- bis dreijährigen Ausbildungsgängen zu staatlich anerkannten berufsqualifizierenden Abschlüssen geführt und können durch Zusatzunterricht zugleich die Fachhochschulreife erwerben. Das Berufskolleg ist als Ersatzschule genehmigt.

Unter dem 13.01.1997 beantragte die Klägerin eine staatliche Finanzhilfe nach § 17 Abs. 1 des Privatschulgesetzes für das Rechnungsjahr 1997 für die Ausbildung zu Chemisch-Technischen AssistentInnen, Pharmazeutisch-Technischen AssistentInnen, Physikalisch-Technischen AssistentInnen, Umweltschutz-Technischen AssistentInnen, Datenschutz-Technischen AssistentInnen und AssistentInnen für Informations- und Kommunikationstechnik. Mit Bescheid des Oberschulamtes Tübingen vom 12.12.1997 wurde daraufhin der Zuschuss für das Rechnungsjahr 1997 auf 1.854.560,21 DM festgesetzt. In 6. Erläuterungen des Bescheides wurde ausgeführt, dass die Zuschussberechnung auf der Basis der mitgeteilten vorläufigen Pauschalsätze vorbehaltlich der endgültigen Verabschiedung der gesetzlichen Grundlage erfolgt sei. Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 29.12.1997 Widerspruch ein, der sich, ohne dies im einzelnen näher auszuführen, "gegen die Berechnungsgrundlagen" richte. Die Klägerin war ferner damit einverstanden, dass die Entscheidung über den Widerspruch erst ergehe, wenn eine Entscheidung des erkennenden Gerichtshofs über eine dort anhängige Klage für ein früheres Rechnungsjahr ergangen sei. Über diesen Widerspruch ist bis heute nicht entschieden worden.

Mit Bescheid des Oberschulamtes Tübingen vom 15.09.2000 über die Bewilligung für die Rechnungsjahre 1997 bis 1999 wurde für das Rechnungsjahr 1997 eine Nachzahlung in Höhe von insgesamt 3.186,20 DM festgesetzt. Hierbei wurde auf die Auswirkungen der Dienstrechtsreform mit Wirkung vom 01.07.1997 sowie eine Verbesserung der Bezuschussung für die beruflichen Ersatzschulen mit Wirkung 01.08.1999 hingewiesen und ausgeführt, dass in den Bescheiden über die Zuschüsse für die Jahre 1997 bis 1999 mitgeteilt worden sei, dass die Zuschussberechnung vorbehaltlich der Verabschiedung der gesetzlichen Grundlage erfolgt sei. Jetzt habe das Kultusministerium dem Oberschulamt die Kopfsätze für die endgültige Zuschussberechnung mitgeteilt. Dadurch würden sich für die beruflichen Ersatzschulen Nachzahlungen für die Jahre 1997 und 1999 ergeben, während an der Abrechnung des Jahres 1998 sich nichts ändere. Gegen diesen mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Bescheid unternahm die Klägerin nichts.

Die Klägerin hat am 29.06.2002 Klage erhoben und zunächst eine Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung unter Aufhebung des Bescheides vom 12.12.1997 begehrt.

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat die Klage bereits für unzulässig gehalten. Der Bescheid vom 12.12.1997 stelle einen vorläufigen Bescheid dar, gegen den zwar Widerspruch habe eingelegt werden können, der jedoch durch den, den Gegenstand des vorläufigen Bescheids umfassenden, endgültigen Bescheid des Oberschulamts Tübingen vom 15.09.2000 ersetzt worden sei und sich damit erledigt habe. Da der mit einer ordnungsgemäßen Rechtsmittelbelehrung versehene Bescheid vom 15.09.2000 nicht angegriffen worden sei, sei dieser bestandskräftig geworden. Der Bescheid vom 15.09.2000 habe auch direkt an die Klägerin bekannt gegeben werden dürfen.

Die Klägerin hat daraufhin zuletzt sinngemäß beantragt,

den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin auf der Basis eines noch zu erlassenden Gesetzes einen über den im Bescheid vom 15.09.2000 bewilligten Zuschuss hinaus einen weiteren Zuschuss für das Rechnungsjahr 1997 in Höhe von mindestens 750.000,-- EUR zu bewilligen und den Bescheid vom 15.09.2000 aufzuheben, soweit er dem Verpflichtungsbegehren entgegensteht,

hilfsweise für den Fall der Unzulässigkeit des Hauptantrages,

den Beklagten zu verpflichten, auf der Basis eines noch zu erlassenden Gesetzes der Klägerin einen über den im Bescheid vom 12.12.1997 bewilligten Zuschuss hinaus einen weiteren Zuschuss für das Rechnungsjahr 1997 in Höhe von mindestens 750.000,-- EUR zu bewilligen und den Bescheid vom 12.12.1997 aufzuheben soweit er dem Verpflichtungsbegehren entgegensteht,

höchst hilfsweise festzustellen, dass der bisher festgesetzte Zuschuss verfassungswidrig zu niedrig ist.

Die Klägerin hat im Wesentlichen noch ausgeführt: Auch wenn der Bescheid vom 12.12.1997 als vorläufiger Bescheid anzusehen sei, der durch die Verfügung vom 15.09.2000 ersetzt worden sei, sei die Klage nicht unzulässig. Dieser Bescheid sei aufgrund einer automatischen Klagerstreckung Gegenstand der Klage. Im Übrigen enthalte das Schreiben vom 15.09.2000 nicht die Festsetzung des Gesamtzuschusses für das Rechnungsjahr 1997, sondern es enthalte lediglich eine Nachzahlung für zwei Jahre. Eine Ersetzungsfunktion sei daher nicht eingetreten. Im Übrigen sei der Bescheid vom 15.09.2000 fehlerhaft bekannt gegeben worden. Die automatische Erstreckung der Klage folge aus der analogen Anwendung der §§ 96 Abs. 1 SGG, 68 FGO und 365 Abs. 3 AO bzw. aus dem sich aus diesen Vorschriften ergebenden allgemeinen Rechtsgrundsatz. Danach sei im Bereich der Leistungsverwaltung ein Änderungsbescheid bzw. ein Ersetzungsbescheid automatisch Gegenstand des jeweiligen Verfahrens, wenn der Ausgangsbescheid bereits wirksam durch einen Rechtsbehelf angefochten sei.

Mit Zwischenurteil vom 12.08.2003 hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die Klage in ihrem Hauptantrag zulässig sei. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, dass über die Zulässigkeit einer Klage durch Zwischenurteil entschieden werden könne. Die Klägerin sei Klagebefugt. Der Zulässigkeit der Klage stehe auch nicht die Bestandskraft des endgültigen Bescheides vom 15.09.2000 entgegen. Eine solche Bestandskraft sei bisher nicht eingetreten. Zwar sei nun durch den Erlass des Bescheides vom 15.09.2000 der Bescheid vom 12.12.1997 erledigt, da in ihm eine endgültige Regelung - auch - hinsichtlich der Bezuschussung der Klägerin für das Rechnungsjahr 1997 getroffen worden sei. Der Widerspruch der Klägerin gegen den Bescheid aus dem Jahr 1997 habe sich insoweit auch erledigt. Er habe sich jedoch auch auf den endgültigen Bewilligungsbescheid vom 15.09.2000 erstreckt, so dass die Klage als Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO zulässig sei, nachdem der Beklagte nun fast drei Jahre über diesen Widerspruch nicht entschieden habe. Dies folge aus der Anwendung des allgemeinen Rechtsgedankens der Erstreckung eines Rechtsbehelfs auf Verwaltungsakte, welche angefochtene Verwaltungsakte ersetzen würden. Dieser Rechtsgedanke finde sich in § 365 Abs. 3 AO und § 86 Abs. 1 SGG. Der gefundenen Auslegung stehe auch nicht entgegen, dass die ursprünglich vorgesehene Aufnahme einer Regelung, wonach bei einer nach Klageerhebung erfolgenden Änderung oder Ersetzung des angefochtenen Verwaltungsakt durch einen anderen Verwaltungsakt dieser auf Antrag des Klägers Gegenstand des Verfahrens werde, im Zuge des 6. VwGOÄndG ausdrücklich abgelehnt worden sei. Im vorliegenden Fall gehe es jedoch um die Erstreckung des Widerspruchs und nicht um die Erstreckung einer Klage auf einen weiteren Gegenstand. Auch der Umstand, dass hier ein vorläufiger Verwaltungsakt durch einen endgültigen Verwaltungsakt ersetzt worden sei, gebiete hinsichtlich der Analogie zu den Vorschriften der AO und des SGG keine abweichende Betrachtung.

Gegen das ihm am 05.09.2003 zugestellte Zwischenurteil hat der Beklagte am 25.09.2003 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und diese nach entsprechender Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist am 18.12.2003 begründet.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 12.08.2003 - 4 K 1314/02 - aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Zur Begründung vertieft er sein erstinstanzliches Vorbringen und führt im Wesentlichen noch aus, dass sich aus den Vorschriften des § 365 Abs. 3 AO und des § 86 Abs. 1 SGG der Rechtsgedanke der Rechtsbehelfserstreckung für den vorliegenden Fall nicht entnehmen lasse, zumal der Gesetzgeber der VwGO es ausdrücklich abgelehnt habe, eine entsprechende Vorschrift in die VwGO aufzunehmen. Insofern habe der Gesetzgeber offensichtlich diesbezüglich keine generelle Schutzbedürftigkeit des Adressaten von Zweitbescheiden gesehen und verlange von ihm, selbst tätig zu werden, um einen geänderten Verwaltungsakt zum Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens zu machen. Hierbei müsse er z.B. auch eine Klagefrist für die Einbeziehung des neuen Verwaltungsaktes in das Klageverfahren einhalten. Es sei jedoch kein Grund dafür ersichtlich, weshalb der Gesetzgeber im Hinblick auf die gerichtliche Einbeziehung im Rahmen der VwGO von keiner besonderen Schutzwürdigkeit des Adressaten ausgegangen sei, und dies nach Ansicht des erstinstanzlichen Gerichts wohl auch für das Institut des vorläufigen Bescheides gelte, obgleich auch hier Rechte verwirkt werden könnten, auf der anderen Seite aufgrund der vom Verwaltungsgericht angenommenen besonderen Schutzwürdigkeit des Adressaten des vorläufigen Bescheids, eine Erstreckung des Widerspruchs gegen den vorläufigen Bescheid auf den endgültigen Bescheid notwendig sein sollte. Der Bescheid vom 15.09.2000 sei mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen gewesen, so dass für die Klägerin ohne weiteres erkennbar gewesen sei, dass sie Rechtsmittel einlegen könne und müsse, wenn sie mit der im Bescheid vom 15.09.2000 getroffenen endgültigen Entscheidung nicht einverstanden sei. Eine Erstreckung in dem vom Verwaltungsgericht dargelegten Umfange sei auch eine Umgehung der Formvorschriften über die Einlegung des Widerspruchs gemäß § 70 VwGO, nämlich dem Schriftlichkeitserfordernis. Der endgültige Bescheid vom 15.09.2000 habe unmittelbar der Klägerin bekannt gegeben werden können. Eine schriftliche Vollmacht sei im Widerspruchsverfahren gegen den Bescheid vom 12.12.1997 zudem nicht vorgelegt worden. Gleichwohl sei die Bevollmächtigung nicht in Frage gestellt worden, weil der Verfahrensbevollmächtigte bereits in den früheren Verfahren für die Klägerin tätig gewesen sei. Alle Bezuschussungsbescheide ab dem Bescheid für das Jahr 1992 seien gleichwohl stets direkt an die Klägerin geschickt worden, ohne dass dies jemals von ihr oder ihrem Verfahrensbevollmächtigten beanstandet worden sei.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie hält das angefochtene Urteil für zutreffend.

Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- uns Streitstandes wird hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze und den sonstigen Inhalt der Akten des Senats Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zugelassene und auch sonst zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Die Klage ist entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sowohl im Hauptantrag als auch in den Hilfsanträgen unzulässig.

1. Im Hauptantrag ist die Klage zwar als Verpflichtungsklage statthaft (vgl. das zwischen den Beteiligten ergangene Urteil vom gleichen Tage Az. 9 S 47/03). Auch hat der Beklagte der insoweit vorgenommenen Klageänderung nicht widersprochen (§ 91 Abs. 1 und 2 VwGO). Die Klage ist aber unzulässig, weil die Klägerin vor Erhebung der Klage das nach § 68 Abs. 2 in Verb. mit § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO erforderliche Vorverfahren - unstreitig - nicht durchgeführt hat und der Klägerin auch § 75 VwGO nicht zugute kommt. Der den Antrag der Klägerin vom 13.01.1997 ablehnende Bescheid vom 15.09.2000 wurde vielmehr mit Ablauf der Widerspruchsfrist bestandskräftig.

1.1 Der am 18.09.2000 - wie sämtliche früheren Förderbescheide seit dem Förderbescheid für das Jahr 1992 ebenfalls - an sie persönlich abgesendete Förderbescheid vom 15.09.2000, dessen Zugang die Klägerin nicht bestreitet, wurde der Klägerin gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG ordnungsgemäß bekannt gegeben. Einer förmlichen Zustellung bedurfte es nicht (§ 41 Abs. 5 LVwVfG). Der Verwaltungsakt vom 15.09.2000 war unzweifelhaft für die Klägerin bestimmt. Eine Bekanntgabe dieses Verwaltungsakts (auch) gegenüber ihrem damaligen Verfahrensbevollmächtigten nach § 41 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG war hingegen nicht erforderlich.

Zwar hat der Senat in seinem Beschluss vom 07.10.1986 - NC 9 S 550/86 - (VBlBW 1987, 297) noch die Auffassung vertreten, dass dann, wenn für das Verwaltungsverfahren ein Bevollmächtigter bestellt ist, die Behörde wegen der Regelung in § 14 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG grundsätzlich auch dazu verpflichtet ist, die das Verfahren beendende Entscheidung, den Verwaltungsakt, ihm gegenüber bekannt zugeben. Demgegenüber hat aber das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 30.10.1997 - 3 C 35/96 - (BVerwGE 105, 288) u. a. unter Hinweis auf die Rechtssprechung des Bundessozialgerichts zu der gleich lautenden Bestimmung des § 37 Abs. 1 SGB X (Urteil vom 21.02.1985 - 11 RA 6/84 -, NVwZ 1986, 421) ausgeführt, dass der Wortlaut des § 41 Abs. 1 Satz 1 (L)VwVfG keinen Zweifel daran lasse, dass die Bekanntgabe an den Betroffenen den Verwaltungsakt in jedem Falle wirksam werden lasse. Die Ergänzung, dass der Verwaltungsakt auch einem Bevollmächtigten bekannt gegeben werden kann, stelle danach lediglich eine Erweiterung der der Behörde eröffneten Möglichkeiten dar. Hierfür sprächen überdies Gründe der Praktikabilität. Gerade bei dem Akt, der den Bescheid in Wirksamkeit setze, sei größtmögliche Rechtsklarheit von hoher Bedeutung. Mit der Bekanntgabe an den Betroffenen könne die Behörde jeder Diskussion darüber ausweichen, ob ein Bevollmächtigter - wirksam - bestellt worden ist oder nicht. Außerdem entfalle die schwierige Frage, ob ein Sonderfall vorliegt, der ein Abweichen von der Regel des § 14 Abs. 3 (L)VwVfG rechtfertigt. Auch der Bundesfinanzhof nimmt im Hinblick auf die vergleichbaren Regelungen in § 122 Abs. 1 Satz 1 und Satz 3 AO 1977 eine Verpflichtung zur Bekanntgabe eines Verwaltungsakts an den Bevollmächtigten des Steuerpflichtigen nur dann an, wenn für den Steuerpflichtigen als denjenigen, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist, ein Bevollmächtigter eindeutig und unmissverständlich gerade (auch) als Bekanntgabeadressat bestellt worden ist und sich dies unmittelbar aus der diesbezüglichen Erklärung des Steuerpflichtigen bzw. seines Bevollmächtigten ergibt (vgl. Urteil vom 5. Oktober 2000 - VII R 96/99 -, BFHE 193, 41; vgl. auch Kopp, VwVfG, 7. Aufl., § 41 Rn 48 m.w.N). In Ansehung dieser Rechtsprechung schließt sich der Senat der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts unter Aufgabe seiner früheren Rechtsprechung an. Wurde danach der mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung versehene Bescheid vom 15.09.2000 der Klägerin durch Übersendung an sie wirksam bekannt gegeben, endete die Frist zur Erhebung des Widerspruchs gemäß § 70 Abs. 1 VwGO in Verb. mit § 41 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG mit Ablauf des 21.10.2000, ohne dass bis zu diesem Zeitpunkt eine nach § 70 Abs. 1 VwGO formgerechte Widerspruchserhebung erfolgt war.

1.2 Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist auch nicht davon auszugehen, dass sich der Widerspruch vom 29.12.1997 gegen den Bescheid vom 12.12.1997 automatisch auf den Bescheid vom 15.09.2000 erstreckte und damit wegen dessen Nichtbescheidung eine Zulässigkeit der am 29.06.2002 erhobenen Klage nach § 75 VwGO gegeben sein kann. Offen bleiben kann dabei, ob es Fälle geben mag, in denen der einen mit dem Widerspruch angegriffenen Bescheid noch während des laufenden Widerspruchsverfahrens ersetzender Änderungsbescheid automatisch Gegenstand des gegen den ursprünglichen Bescheid anhängigen Widerspruchsverfahrens wird (vgl. etwa OVG Bautzen, Beschluss vom 28.05.1998 - 1 S 149/98 -, NVwZ-RR 1999, 101, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 25.03.1981 - 8 C 69/80 -, BVerwGE 62, 80, wobei freilich dort auch gegen den Änderungsbescheid offenbar Widerspruch erhoben war und ein belastender Verwaltungsakt im Sinne des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO im Streit stand, und BFH, Urteil vom 19.01.1977 - I R 89/74 -, BFHE 121, 421 und Urteil vom 04.02.1976 - I R 203/73 -, BFHE 119, 168) oder ob dieser zur Vermeidung des Eintritts seiner Bestandskraft anstelle einer erneuten Widerspruchserhebung zumindest im Wege der Widerspruchsänderung analog § 91 VwGO in das laufende Widerspruchsverfahren einbezogen werden muss (vgl. Bayer. VGH Urteil vom 12.02.1982 - Nr. 23 B 80 A.2332 -, NVwZ 1983, 615; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 68 Rn 24; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. § 68 Rn. 23, m.w.N.). Eine solche automatische Erstreckung des Widerspruchs oder auch der Klage ist in der Verwaltungsgerichtsordnung nicht ausdrücklich vorgesehen. Sie dürfte sich auch nicht aus einem allgemeinen, aus den Regelungen in § 365 Abs. 3 AO und § 86 Abs. 1 SGG hergeleiteten Rechtsgedanken ergeben, nachdem der Gesetzgeber der Verwaltungsgerichtsordnung, wenn auch für das Klageverfahren, eine im Gesetzentwurf der Bundesregierung eines Sechsten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze (6. VwOÄndG) in § 94 Abs. 2 VwGO vorgesehene Regelung zur zudem antragsabhängigen Einbeziehung in das Verfahren ausdrücklich nicht übernommen hat, weil die vorgeschlagene Regelung, anders als in der Finanzgerichtsbarkeit, für den Bereich der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht zu einer Verfahrensbeschleunigung führe (vgl. BT-Drucks. 13/5098 S. 23). Eines näheren Eingehens hierauf bedarf es indessen nicht. Denn von dem abgesehen wird eine automatische Erstreckung des Widerspruchs allenfalls dann angenommen, wenn beide Verwaltungsakte einen (zumindest teilweise) identischen Regelungsbereich haben (vgl. OVG Bautzen, Beschluss vom 28.05.1998, a.a.O.; zu § 68 FGO: vgl. auch BFH, Urteil vom 08.02.2001 - VII R 59/99 -, BFHE 194, 466), der auch für bestimmte Fälle der Verpflichtungsklage durch den Widerspruchsbescheid abschließend gestaltet werden kann (vgl. zur entsprechenden Anwendung des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auf Verpflichtungsklagen: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 06.10.1983 - 11 S 1437/83 -, NVwZ 1984, 327; Kopp, a.a.O., § 79 Rn. 3; Eyermann/Happ, VwGO, 11. Aufl., § 79 Rn. 1; a.A. Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, a.a.O. § 79 Rn. 2). Jedenfalls daran fehlt es hier. Denn bei dem Bescheid vom 12.12.1997 handelte es sich um einen sog. vorläufigen Verwaltungsakt, dessen Regelungsinhalt lediglich auf das vorläufige Behaltendürfen des empfangenen Zuschusses gerichtet war, während die Zuschussbewilligung für das Rechnungsjahr 1997 nach Grund und Höhe allein und abschließend im Bescheid vom 15.09.2000 geregelt ist (grundlegend zur Zulässigkeit und Rechtsnatur einer solchen vorläufigen Regelung: vgl. BVerwG, Urteil vom 14.04.1983 - 3 C 8/82 -, BVerwGE 67, 99; vgl. auch Beschluss des Senats vom 25.06.1984 - 9 S 898/84 -).

Aus Nr. 6 Erläuterungen des Bescheides vom 12.12.1997 ergibt sich, dass die Zuschussberechnung auf der Basis der mitgeteilten vorläufigen Pauschalsätze vorbehaltlich der endgültigen Verabschiedung der gesetzlichen Grundlage erfolgte, mithin nur eine vorläufige Regelung für eine Auszahlung des Zuschusses unter Berücksichtigung bereits geleisteter Abschlagszahlungen getroffen werden sollte, weil die erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen für eine endgültige Zuschussberechnung nach Auffassung der Behörde noch gar nicht vorlagen. Gegen eine allenfalls noch in Betracht kommende Bewilligung unter dem Vorbehalt des Widerrufs bzw. der Rücknahme im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG oder mit einer sonstigen Nebenbestimmung spricht, dass diese eine endgültige Entscheidung darstellte, die nur unter den Voraussetzungen, die für eine Rücknahme vorgesehen sind, wieder beseitigt werden könnte, was ersichtlich nicht dem Willen der Behörde entsprach. Sie hat den Vorbehalt insbesondere nicht unter Nr. 5 Hinweise und Nebenbestimmungen des Bescheides vom 12.12.1997 aufgenommen, sondern in Nr. 6 des Bescheides die in Nr. 1 des Bescheides unter Hinweis auf die vom Ministerium für Kultus, Jugend und Sport mitgeteilten Pauschalsätze für das Rechnungsjahr 1997 erfolgte Festsetzung des Zuschusses wegen der Mitteilung nur vorläufiger Pauschalsätze im Sinne einer vorläufigen Regelung modifiziert. Von einer lediglich vorläufigen Regelung durch den Bescheid vom 12.12.1997 gehen letztlich auch die Beteiligten selbst aus, zumal eine solche Verfahrensweise der gängigen Bewilligungspraxis entspricht, wie dem Senat aus anderen Verfahren der Klägerin bekannt ist (vgl. etwa die im Verfahren Az. 9 S 47/03 für das Rechnungsjahr 2000 ergangenen Bescheide vom 20.04.2000 und 05.12.2000, wobei bezeichnender Weise die Klägerin dort nur letzteren, die endgültige Entscheidung enthaltenden Bescheid angegriffen hat). Die endgültige Bewilligung des Zuschusses für das Rechnungsjahr 1997 erfolgte nach Grund und Höhe insgesamt vielmehr erst durch den Bescheid vom 15.09.2000, auch wenn darin neben den endgültigen Berechnungsgrundlagen (Kopfsätze nach § 18 PSchG) lediglich nur noch die Differenzbeträge zu den Berechnungen in den vorläufigen Bescheiden, die durch Bezugnahme zum Gegenstand der endgültigen Zuschussberechnung gemacht wurden, ausgewiesen wurden. Der Gesamtbetrag des bewilligten Zuschusses stand dadurch jeweils ebenfalls fest. Dass der Bescheid vom 15.09.2000 mehrere Rechnungsjahre umfasste, ändert an dieser Betrachtungsweise nichts.

Bei dem Bewilligungsbescheid vom 12.12.1997, den die Behörde "auf der Basis der mitgeteilten vorläufigen Pauschalsätze vorbehaltlich der endgültigen Verabschiedung der gesetzlichen Grundlage" erlassen hat, handelt es sich danach entweder um einen Verwaltungsakt sui generis, durch den lediglich vorläufige Regelungen getroffen wurden, oder um eine Bewilligung mit einer inhaltlichen Beschränkung, und zwar mit dem Vorbehalt der späteren endgültigen Entscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.04.1983, a.a.O.). In beiden Fällen besteht der Regelungsinhalt des Verwaltungsakts letztlich darin, dass der Begünstigte den empfangenen Zuschuss nur vorläufig bis zum Erlass der endgültigen Entscheidung behalten darf. Deshalb geht die Bindungswirkung eines solchen Verwaltungsakts nicht dahin, dass er eine Rechtsgrundlage für das endgültige Behalten des Zuschusses bildet. Der Anspruch des Begünstigten auf das endgültige Behalten des Zuschusses hängt vielmehr davon ab, welchen abschließenden Bewilligungsbescheid - oder Ablehnungsbescheid - die Behörde aufgrund der künftigen gesetzlichen Regelung erlässt. Das bedeutet, dass es bei der späteren Entscheidung über das endgültige Behalten des Zuschusses keiner Aufhebung der unter Vorbehalt ergangenen Bewilligung bedarf, da deren andersartiger Regelungsinhalt nicht entgegensteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.04.1983, a.a.O.). Mithin wurden durch den Bescheid vom 15.09.2000 keine Regelungen des Bescheides vom 12.12.1997 zur Bewilligung des Zuschusses für das Rechnungsjahr 1997 geändert oder ersetzt. Die Klägerin hätte danach, falls sie mit der endgültigen Zuschussbebewilligung nicht einverstanden gewesen wäre, innerhalb der Widerspruchsfrist den Bescheid vom 15.09.2000 gesondert mit dem Widerspruch, sei es isoliert oder sei es durch Einbezug in das laufende Widerspruchsverfahren, angreifen müssen, zumal die endgültige Bewilligung für das Rechnungsjahr 1997 höher ausfiel als nach der vorläufigen Berechnung im Bescheid vom 12.12.1997 und sich zwischenzeitlich die von der Klägerin mit dem Widerspruch vom 29.12.1997 ohne nähere Konkretisierung angegriffenen "Berechnungsgrundlagen" durch das rückwirkend zum 01.07.1997 bzw. 01.08.1999 in Kraft getretene Gesetz zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 25.07.2000 (GBl. S. 534) deutlich zu Gunsten der Klägerin geändert hatten. Dies hat sie nicht getan. Zwar hat sie mit Schreiben vom 23.04.2001 auf Anfrage des Oberschulamtes vom 01.03.2001 mitgeteilt, "dass die Widersprüche gegen die Zuwendungsbescheide 1996 bis 2000 aufrecht erhalten bleiben". Selbst wenn darin eine Einbeziehung des Bescheides vom 15.09.2000 in den Widerspruch vom 29.12.1997 zu sehen wäre, wäre dies jedenfalls erst nach Ablauf der Widerspruchsfrist erfolgt und deshalb nicht geeignet gewesen, den Eintritt der Bestandskraft des Bescheides vom 15.09.2000 zu verhindern (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.10.1997, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.09.1987 - 5 S 1118/86 -, VBlBW 1988, 254).

1.3 An dieser Beurteilung ändert nichts, dass die Aufgaben der Oberschulämter durch Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Reform der Verwaltungsstruktur, zur Justizreform und zur Erweiterung des kommunalen Handlungsspielraums vom 01.07.2004 (GBl. S. 469) - VRG - mit Wirkung vom 01.01.2005 auf die Regierungspräsidien übertragen wurden und es seither eines Vorverfahrens im Hinblick auf entsprechende Klagen gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO in Verb. mit § 6a Satz 1 AGVwGO nicht mehr bedarf. Zwar sind nach Art. 185 Abs. 1 VRG Satz 1 VRG bereits begonnene Verfahren nach den Vorschriften dieses Gesetzes zu Ende zu führen. Zum Zeitpunkt des Inkrafttreten des Gesetzes am 01.01.2005 (vgl. Art. 187 Abs. 1 VRG) war das Verwaltungsverfahren auf Bewilligung eines Zuschusses für das Rechnungsjahr 1997 im Übrigen ebenso wie schon zum Zeitpunkt der Klageerhebung am 29.06.2002 nach Vorstehendem bereits bestandskräftig abgeschlossen (§ 9 LVwVfG). Für eine Anwendung von Übergangsvorschriften ist ungeachtet ihrer prozessrechtlichen Auswirkungen schon danach kein Raum mehr.

2. Die Hilfsanträge, über deren Zulässigkeit nunmehr im Berufungsverfahren zu befinden ist, sind ebenfalls unzulässig.

2.1 Der erste Hilfsantrag (ursprünglicher Hauptantrag) ist zwar ebenfalls als Verpflichtungsantrag statthaft. Er könnte freilich, da der insoweit angegriffene Bescheid vom 12.12.1997 nur eine vorläufige Regelung getroffen hat, neben dem Hauptantrag nur auf weitere, darüber hinausgehende vorläufige Regelungen bis zur endgültigen Entscheidung gerichtet sein. Auch stünde der Zulässigkeit der Klage insoweit nicht das Fehlen eines vollständig durchgeführten Vorverfahrens entgegen, da über den aufrecht erhaltenen Widerspruch vom 29.12.1997 nach rechtskräftigem Abschluss des Verfahrens Az. 9 S 317/98 durch den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 18.12.2000 - 6 B 15.00 - (Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 128) ohne zureichenden Grund nicht entschieden worden ist (§ 75 Satz 1 und 2 VwGO). Die Klage ist aber insoweit - ebenso wie bereits der Widerspruch vom 29.12.1997 - deshalb unzulässig, weil der Klägerin hierfür das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis nicht zur Seite steht. Spätestens mit Bestandskraft des endgültigen Bescheides vom 15.09.2000 sind die vorläufigen Rechtswirkungen des Bescheides vom 12.12.1997 entfallen und der nach Vorstehendem nur hiergegen gerichtete Widerspruch vom 29.12.1997 wurde gegenstandlos, da mit Eintritt der Bestandskraft der endgültigen Regelung für vorläufige Regelungen welcher Art auch immer kein Raum mehr ist.

2.2 Der auf eine vom Gericht zu treffende Feststellung gerichtete zweite Hilfsantrag ist ungeachtet des Vorliegens eines insoweit feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO jedenfalls deshalb unzulässig, weil die Klägerin ihre insoweit geltend gemachten Rechte nach Vorstehendem durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann bzw. bei Einhaltung der Zulässigkeitsvoraussetzungen hätte verfolgen können, mithin der Zulässigkeit der Feststellungsklage § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegensteht, auch wenn die erhobene Verpflichtungsklage unzulässig ist.

3. Erweist sich die Klage danach sowohl im Hauptantrag wie in den Hilfsanträgen als unzulässig, ist das Zwischenurteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben. Außerdem ist die Klage gemäß § 130 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Zwar hat das Verwaltungsgericht lediglich ein "Zwischenurteil" erlassen, durch das es allein über die Zulässigkeit der Klage und nicht auch über ihre Begründetheit entschieden hat. Da über die Zulässigkeit der Klage auf die Berufung des Beklagten gegen das verwaltungsgerichtliche "Zwischenurteil" hin jedoch abschließend zu entscheiden ist und wegen der Unzulässigkeit der Klage eine Sachentscheidung über die Begehren der Klägerin nicht mehr in Betracht kommt, hat der Senat in der Weise in der Sache selbst zu entscheiden, dass er die Klage als unzulässig abweist (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.07.1986 - 6 C 106/83 -, Buchholz 448.6 § 13 KDVG Nr. 6).

4. Die Kostenentscheidung beruht auf 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss vom 19. Juli 2005 Der Streitwert für das Verfahren in beiden Rechtszügen wird auf jeweils 750.000.- EUR festgesetzt (§ 13 Abs. 2 GKG a.F., § 72 Nr. 1 GKG n.F.). Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung